Kopfsteuer – einfach erklärt

Definition und Funktionsweise

Die Kopfsteuer ist eine Personensteuer, bei der jeder Bürger unabhängig von seiner finanziellen Leistungsfähigkeit denselben feststehenden Betrag entrichten muss. Einkommen, Vermögen, Familienstand und andere persönliche Verhältnisse werden bei der Festsetzung nicht berücksichtigt.

Für den Steuergläubiger, also die Stelle, der die Steuer zusteht, ist sie einfach und kostengünstig zu erheben, weil keine individuelle Veranlagung erforderlich ist. Ihr Grenzsteuersatz beträgt null: Zusätzliches Einkommen erhöht den zu zahlenden Steuerbetrag nicht. Der Durchschnittsteuersatz, also der Anteil der Steuer am Einkommen, sinkt dagegen mit wachsendem Einkommen. Deshalb verläuft der Tarif regressiv.

In der Finanzwissenschaft gilt die Kopfsteuer als einzige Steuer ohne Zusatzlast („excess burden“), sofern bestimmte Annahmen erfüllt sind. Sie war geschichtlich bedeutend, wird heute aber nur noch selten erhoben.

Historische Entwicklung

Kopfsteuern wurden in unterschiedlichen Staaten häufig zur Finanzierung von Kriegen oder zur Sicherung staatlicher Einnahmen eingesetzt.

Im Römischen Reich führte Lucius Licinius Lucullus 84 vor Christus nach dem Ersten Mithridatischen Krieg in der Provinz Asia eine Kopfsteuer ein. Augustus übernahm später eine bereits im ptolemäischen Ägypten bestehende Kopfsteuer für das Römische Reich. Auch die 70 nach Christus eingeführte Judensteuer war als Kopfsteuer gestaltet. Römische Bürger waren bis zur Constitutio Antoniniana Kaiser Caracallas im Jahr 212 davon ausgenommen.

In China bestand während der Zeit der Fünf Dynastien und Zehn Reiche (907–960) eine in Geld zahlbare Kopfsteuer, die 1011 abgeschafft wurde. In einigen Gebieten wurde anschließend eine Kopfsteuer in Reis entrichtet.

In deutschen Städten erschien die Kopfsteuer ab 1489 unter anderem als „Vorschoss“, während der „Nachschoss“ eine proportionale Vermögensteuer war. Um 1829 bestand sie nur noch in Schleswig und Holstein. In Deutschland und Österreich galt die Judensteuer bis 1848; dann wurden auch alle Kopfsteuern abgeschafft.

In Russland wurde die „Seelensteuer“ 1724 eingeführt und erbrachte bald 53 % der Staatseinnahmen. Ihre 1881 verfügte Abschaffung war im Januar 1887 abgeschlossen. Die ebenfalls 1724 in Böhmen eingeführte Kopfsteuer nahm zunächst Adel und Klerus, seit 1775 auch Kaufleute aus. Ab Januar 1863 wurde sie nur noch auf dem Land erhoben.

Frankreich und Vereinigtes Königreich

Ludwig XIV. führte in Frankreich am 18. Januar 1695 die Capitation ein. Sie sollte die Wirtschaftskrise überwinden und den Pfälzischen Erbfolgekrieg finanzieren. Die Bevölkerung wurde in 22 Steuerklassen eingeteilt: In der höchsten waren jährlich 2.000 Livres, in der niedrigsten 1 Livre zu zahlen. Der Klerus war ausgenommen, musste aber jährlich 4 Millionen Livres als Ausgleich leisten. Auch die ärmsten Menschen, die weniger als 40 Sous Taille zahlten, waren befreit.

Nach dem Frieden von Rijswijk wurde die zunächst als Kriegssteuer gedachte Abgabe aufgehoben, 1702 zur Finanzierung des Spanischen Erbfolgekrieges aber erneut eingeführt. Obwohl dieser Krieg 1714 endete, blieb sie bestehen. 1789 zahlten Taillepflichtige im Durchschnitt ein Elftel ihres Einkommens als Capitation, von der Taille Befreite nur ein Neunzigstel. Insgesamt wurden in diesem Jahr mehr als 41 Millionen Livres eingenommen.

In England führte Richard II. im November 1380 eine Kopfsteuer zur Finanzierung des Hundertjährigen Krieges gegen Frankreich ein. Sie löste den Bauernaufstand von 1381 aus.

Margaret Thatcher führte 1989 in Schottland sowie 1990 in England und Wales die „community charge“, meist „poll tax“ genannt, ein. Nur wenige besonders einkommensschwache Bürger erhielten eine Ermäßigung. 18 Millionen Briten verweigerten die Zahlung. Am 31. März 1990 demonstrierten in London rund 70.000 Menschen; dabei kam es zu gewalttätigen Ausschreitungen. Die Steuer trug wesentlich zur Krise und zum Rücktritt der Regierung Thatcher bei und wurde unter John Major im März 1991 abgeschafft.

Vorzüge und soziale Nachteile

Als Vorteile gelten der geringe bürokratische Aufwand und die ökonomische Effizienz. Da die Steuer nicht mit Einkommen oder wirtschaftlicher Aktivität steigt, setzt sie keinen steuerlichen Anreiz, weniger zu arbeiten oder weniger zu verdienen. Befürworter vergleichen sie mit einem Mitgliedsbeitrag: Jede Person zahle ungefähr so viel, wie sie durchschnittlich an staatlichen Leistungen erhalte.

Auf kommunaler Ebene kann eine Kopfsteuer Unterschiede im Steueraufkommen zwischen wohlhabenden und weniger wohlhabenden Gemeinden vermindern. Kommunen mit einkommensschwächeren Einwohnern erzielen dann nicht allein deshalb weniger Einnahmen je Einwohner. Nach Ansicht der Befürworter sinkt dadurch außerdem der Anreiz, kommunale Entscheidungen gezielt an der Ansiedlung wohlhabender Bürger auszurichten.

Der zentrale Nachteil ist, dass die Steuer die Leistungsfähigkeit nicht berücksichtigt. Bei einer Kopfsteuer von 1 Geldeinheit (GE) zahlt eine Person mit 2 GE Jahreseinkommen 50 % ihres Einkommens und behält 1 GE. Eine Person mit 100 GE Einkommen zahlt nur 1 % und behält 99 GE. Kleine und mittlere Einkommen tragen daher relativ und wegen ihrer großen Zahl häufig auch insgesamt die Hauptlast. Dies gilt als sozial ungerecht und macht Kopfsteuern in Demokratien kaum durchsetzbar.

Die Kopfsteuer ist regressiv. Sie unterscheidet sich damit vom linearen Tarif, bei dem für alle Einkommen derselbe Prozentsatz gilt, und vom progressiven Tarif, bei dem der Prozentsatz mit dem Einkommen steigt.

Ökonomische Einordnung

Aus allokativer Sicht, also mit Blick auf die Verteilung knapper Mittel und wirtschaftliche Entscheidungen, kann eine Kopfsteuer besonders effizient sein: Die Steuerpflichtigen können die feste Belastung nicht durch ein verändertes Verhalten vermeiden. Unter den zugrunde gelegten Annahmen beeinflusst sie weder die Wahl zwischen Gütern und Dienstleistungen noch die Entscheidung zwischen heutigem und künftigem Konsum oder zwischen Freizeit und Arbeitszeit. In einer Welt homogener Menschen, die gleich viel arbeiten und verdienen, wäre sie dem Artikel zufolge zugleich die effizienteste und gerechteste Besteuerungsart.

Diese Bewertung beruht jedoch auf strengen Voraussetzungen, etwa vollständiger Information des Staates über Arbeits-Freizeit-Entscheidungen oder einer schwach separablen Nutzenfunktion. Dabei beeinflusst die Konsumentscheidung die Arbeits-Freizeit-Entscheidung nicht. Unter realistischeren Bedingungen können Freizeit und Konsumgüter jedoch Substitute oder Komplemente sein und sich gegenseitig beeinflussen. Deshalb ist die behauptete Effizienz umstritten. Stefan Homburg zufolge sind im Allgemeinen optimal verzerrende Steuern effizient, nicht verzerrungsfreie Güter-, Pauschal- oder Kopfsteuern.

Der deutsche Rundfunkbeitrag wirkt steuertechnisch de facto ähnlich wie eine Kopfsteuer, weil er unabhängig von Einkommen und Nutzungsgewohnheiten an Wohnungen, Betriebsstätten und Kraftfahrzeuge anknüpft. Finanzverfassungsrechtlich ist er jedoch keine Steuer, sondern eine nicht-steuerliche Abgabe. Das Bundesverfassungsgericht erklärte ihn im Juli 2018 auf Grundlage des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags für verfassungsgemäß.

Heutige und besondere Anwendungen

In der Schweiz erheben zwei Kantone Kopfsteuern unter der Bezeichnung „Personalsteuer“. Im Kanton Zürich beträgt sie 24 Schweizer Franken, im Kanton Luzern 50 Schweizer Franken. Der Kanton Freiburg hob die entsprechende Regelung zum 1. Januar 2009 auf.

Im traditionellen islamischen Recht ist die Dschizya eine Kopfsteuer beziehungsweise ein Tribut, den nicht-muslimische Schutzbefohlene, die Dhimmis, entrichten müssen. Um 650 hatte beispielsweise die christliche Bevölkerung von Damaskus eine Dschizya zu zahlen.

In den Vereinigten Staaten nutzten zahlreiche Südstaaten Kopfsteuern nach dem 15. Verfassungszusatz von 1870 als Voraussetzung für die Teilnahme an Wahlen. Personen, deren Vorfahren bereits gewählt hatten, waren ausgenommen. Dadurch wurden die meisten Nicht-Weißen weiterhin vom Wahlrecht ausgeschlossen. Erst der 24. Zusatz zur Verfassung untersagte diese Praxis 1964.