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Konstitutionalismus
In der konstitutionellen Monarchie muss sich ein Monarch, anders als in der absolutistischen Monarchie, an eine Verfassung halten, in der parlamentarischen …
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Begriff und Grundstruktur
Konstitutionalismus bezeichnet eine Staatsform der Verfassungsgeschichte, in der die Rechte und Pflichten der Staatsgewalt – besonders des Monarchen – sowie der Bürger in einer Verfassung festgelegt sind. Die konkrete Ausgestaltung kann je nach Land und Sprache unterschiedlich sein.
Für die deutsche Geschichte wird der Begriff vor allem für die Zeit von 1814 bis 1918 verwendet. Damals gab es zwar Verfassungen, doch eine parlamentarische Regierungsweise hatte sich rechtlich oder tatsächlich noch nicht vollständig durchgesetzt. Der Konstitutionalismus steht damit zwischen Absolutismus und parlamentarischer Monarchie: In der absolutistischen Monarchie ist der Herrscher weitgehend ungebunden, in der konstitutionellen Monarchie muss er sich an die Verfassung halten. In der parlamentarischen Monarchie hängt die Regierung zusätzlich vom Vertrauen des Parlaments ab.
Kennzeichnend war ein Nebeneinander monarchischer Herrschaft und begrenzter Volksvertretung. Der Monarch behielt vor allem die Exekutive, also Regierung und Verwaltung, während die Legislative, die Gesetzgebung, grundsätzlich die gemeinsame Zustimmung von Monarch und Volksvertretung erforderte.
Entwicklung in den deutschen Staaten
Im Heiligen Römischen Reich gab es bereits wichtige Entscheidungen, die heute als Verfassungsdokumente gelten. Während der „Franzosenzeit“ entstanden in Teilen Deutschlands, etwa von 1793 bis 1814, Staaten mit Verfassungen. Als erste gilt die Verfassung der Mainzer Republik. Diese Verfassungen waren jedoch keine eigentlichen Repräsentativverfassungen. Eine Repräsentativverfassung liegt vor, wenn die Bürger oder zumindest ein Teil der Bürger eine Volksvertretung wählen, die an der Gesetzgebung beteiligt ist.
Die Bundesakte von 1815, durch die der Deutsche Bund gegründet wurde, sah vor, dass ein deutscher Staat eine landständische Verfassung haben sollte. Eine genaue Definition dieses Begriffs fehlte jedoch.
Nach 1815 entstanden zunächst vor allem in Süddeutschland Verfassungen: in Bayern am 26. Mai 1818, in Baden am 22. August 1818 und in Württemberg am 25. September 1819. Nach 1830, angestoßen durch die Juli-Revolution in Frankreich, folgten Verfassungen in einigen norddeutschen Staaten: in Hessen am 5. Januar 1831, in Sachsen am 4. September 1831, in Braunschweig am 12. Oktober 1832 und in Hannover am 26. September 1833.
Diese Verfassungen enthielten Zugeständnisse an das Volk. Teilweise wurde etwa die Leibeigenschaft gegen einmalige Zahlungen, Land oder andere Leistungen abgeschafft. Die Verfassungen waren nicht nur oktroyiert, also vom Monarchen aufgezwungen, sondern wurden teilweise im Einvernehmen mit den Ständen beziehungsweise deren Vertretungen in Versammlungen erarbeitet.
Auch nach 1830 gab es jedoch aufgezwungene Verfassungen. Preußen, der größte Staat Norddeutschlands, oktroyierte am 5. Dezember 1848 als Reaktion auf die Märzrevolution eine Repräsentativverfassung. Österreich gab sich – nach früheren Ansätzen – erst 1867 endgültig eine vom Herrscher auferlegte Verfassung, die sogenannte Dezemberverfassung.
Das monarchische Prinzip
Die Herrschaft des Monarchen beruhte auf dem monarchischen Prinzip. Es rechtfertigte seine herausragende und unverletzliche Stellung und führte sie, wie bereits im Absolutismus, auf das Gottesgnadentum zurück. Friedrich Julius Stahl formulierte diese Vorstellung 1845.
Nach dem monarchischen Prinzip trägt der Monarch die Rechtfertigung seines Handelns in sich selbst. Seine Berechtigung ergibt sich aus seiner Stellung und wurde ihm weder durch die Verfassung noch durch das Volk oder durch Dritte verliehen. Der König stand daher nicht vollständig auf dem Boden der Verfassung, sondern neben ihr. Die Verfassung war nicht die Grundlage seiner Herrschaftsgewalt, sondern beschränkte diese lediglich.
Der Monarch galt deshalb selbst als verfassungsgebende Gewalt, als pouvoir constituant, und nicht bloß als verfasste Gewalt, pouvoir constitué. Volk und Volksvertretung benötigten für jedes politische Handeln eine verfassungsrechtliche Ermächtigung; der Monarch trug diese Berechtigung in sich selbst.
Anders als im Absolutismus wurden Staat und Staatsoberhaupt jedoch förmlich voneinander unterschieden. Das Staatsgebiet unterlag nicht mehr der rechtsgeschäftlichen Verfügungsmacht des Herrschers, und sein Privatgut wurde vom Staatsgut getrennt.
Ein typisches Beispiel ist Titel II § 1 der Verfassung des Königreichs Bayern von 1818: „Der König ist Oberhaupt des Staats, vereinigt in sich alle Rechte der Staatsgewalt und übt sie unter den von ihm gegebenen, in der gegenwärtigen Verfassungsurkunde festgesetzten Bestimmungen aus“.
Das auf die Schlussakte des Wiener Kongresses zurückgehende monarchische Prinzip richtete sich gegen revolutionäre und liberale Bestrebungen und diente der Abwehr jeder Form von Volksrepräsentation.
Verfassungsgebung und Verfassungsbindung
Eine Verfassung konnte vom Monarchen einseitig erlassen oder im Einvernehmen mit den Vertretern der Stände vereinbart werden. Eine einseitig erlassene Verfassung heißt „oktroyierte“ Verfassung, also eine auferlegte oder aufgezwungene Verfassung. Ein Beispiel ist die Verfassung Preußens, die König Friedrich Wilhelm IV. im Dezember 1848 gab.
Obwohl die Staatsgewalt vom Herrscher ausging, war er bei ihrer Ausübung an die Verfassung gebunden. Das entscheidende Merkmal des Konstitutionalismus bestand darin, dass auch eine oktroyierte Verfassung nicht mehr einseitig geändert oder zurückgenommen werden durfte. Änderungen mussten von Monarch und Volksvertretung gemeinsam beschlossen werden, ähnlich wie gewöhnliche Gesetze.
Als der König von Hannover 1837 die Verfassung einseitig außer Kraft setzte, wurde dies als Rechtsbruch angesehen. Sieben Professoren der Landesuniversität Göttingen erklärten am 18. September 1837, dass die Verfassung, das Staatsgrundgesetz, weitergelte. Dies gehörte zu den ersten ausdrücklichen Forderungen nach der Weitergeltung einer Verfassung in der deutschen Geschichte und geschah unter dem Risiko der Gefährdung des eigenen Lebens.
Gesetzgebung und politische Beteiligung
Die Gesetzgebung konnte nur mit der gemeinsamen Zustimmung von König und Volksvertretung erfolgen. Der König besaß daher neben der alleinigen Inhaberschaft der Exekutive auch einen Anteil an der Legislative. Für die Bedeutung der Volksvertretung war entscheidend, welche Angelegenheiten durch Gesetz geregelt werden mussten.
Als Maßstab diente der Vorbehalt des Gesetzes. Eine gesetzliche Regelung war insbesondere dann erforderlich, wenn in Eigentum oder Freiheit eingegriffen wurde. Nur in diesen Fällen war die Zustimmung der Volksvertretung zwingend. In allen anderen Bereichen konnte der König als Träger der Regierung allein zuständig sein.
Die Volksvertretung durfte sich nicht selbst versammeln und hatte kein Recht auf Gesetzesinitiative. Sie konnte nur durch den Monarchen einberufen werden. An die Stelle eigener Gesetzesinitiativen trat die Gesetzespetition: Die Volksvertretung appellierte an den Monarchen, eine bestimmte gesetzliche Regelung zu erlassen.
Dadurch blieb die Volksvertretung an der Gesetzgebung beteiligt, ohne die politische Führung vollständig zu übernehmen. Ihre wichtigste Einflussmöglichkeit bestand darin, Gesetze abzulehnen und den Monarchen dadurch zur Berücksichtigung ihrer Wünsche zu bewegen.
Regierung, Minister und Heer
Regierung und Verwaltung blieben grundsätzlich dem Monarchen vorbehalten. Die Minister waren keine Vertreter der Volksvertretung, sondern vom Monarchen ernannte Gehilfen. Regierung und Verwaltung waren damit personell und institutionell von der Volksvertretung unabhängig.
Die Zuständigkeit des Monarchen war besonders in der Außenpolitik, bei der Heeresverfassung und bei der Organisation der Verwaltung weitgehend unbeschränkt. Der Gesetzesvorbehalt begrenzte zwar seine Macht, doch konnte der Monarch allein Verordnungen erlassen. Diese waren oft besonders wichtig, weil sie die Einzelheiten und die praktische Anwendung regelten.
Die Volksvertretung konnte durch die Ablehnung von Gesetzen politischen Druck ausüben. In manchen Ländern führte dies dazu, dass ein Monarch seine Regierung nicht mehr im Amt halten konnte, wenn die Volksvertretung sie ablehnte. So konnte sich das parlamentarische Prinzip auch ohne ausdrückliche Verankerung in der Verfassung entwickeln. Deshalb wird etwa in Großbritannien und den Niederlanden nicht immer scharf zwischen konstitutioneller und parlamentarischer Monarchie unterschieden.
Wichtig war außerdem die Ministerverantwortlichkeit. Der Monarch selbst galt als unantastbar, aber die Volksvertretung konnte kontrollieren, ob die Minister Recht und Gesetz einhielten. Dadurch war eine indirekte Kontrolle monarchischen Handelns möglich. Je nach Verfassung und Verfassungswirklichkeit durften Minister beispielsweise herbeizitiert und befragt werden. Die württembergische Verfassung sah außerdem eine Anklage der Minister vor dem Staatsgerichtshof vor.
Ein formelles Recht der Volksvertretung, die Regierung zum Rücktritt zu zwingen, wurde im 19. Jahrhundert meist nicht vorgesehen. Auch nach der Verfassung des Deutschen Reiches von 1871 konnte der Reichstag den Kanzler nicht zum Rücktritt zwingen. Als die Reichstagsmehrheit während der Zabern-Affäre 1913 Kanzler Theobald von Bethmann Hollweg das Misstrauen aussprach, blieb er im Amt, weil Kaiser Wilhelm II. weiterhin zu ihm hielt. Die Weimarer Reichsverfassung erlaubte später ein Misstrauensvotum gegen den Kanzler und einzelne Minister; diese Regelung kann vor dem Hintergrund der damaligen Machtlosigkeit der Reichstagsmehrheit von 1913 gesehen werden.
Der Oberbefehl über das Heer lag beim Monarchen. Das Heer wurde normalerweise auf den Monarchen und nicht auf die Verfassung vereidigt. Maßnahmen, die aus diesem Oberbefehl folgten, galten als gegenzeichnungsfrei und mussten daher nicht von der Volksvertretung genehmigt werden.
