Preußische Verfassung (1848/1850)

Entstehung und Bedeutung

Die Verfassung für den Preußischen Staat vom 5. Dezember 1848 war Preußens Reaktion auf die Märzrevolution. König Friedrich Wilhelm IV. oktroyierte sie, setzte sie also einseitig in Kraft, obwohl ursprünglich eine Vereinbarung mit der gewählten Preußischen Nationalversammlung vorgesehen war. Sie machte Preußen zu einem Verfassungsstaat und zu einer konstitutionellen Monarchie: Die königliche Herrschaft wurde rechtlich begrenzt, blieb aber weiterhin sehr stark.

Schon Artikel 13 der Deutschen Bundesakte von 1815 hatte für alle Mitgliedstaaten des Deutschen Bundes eine landständische Verfassung verlangt. Die preußischen Könige Friedrich Wilhelm III. und Friedrich Wilhelm IV. hatten die Einführung jedoch verzögert. Erst die Berliner Revolution führte 1848 zu entscheidenden Zugeständnissen. Nach einer Großdemonstration am 18. März kam es zu Schüssen und Barrikadenkämpfen; am 19. März versprach der König den Abzug der Truppen. Die anschließend gewählte Nationalversammlung sollte mit der Krone eine Verfassung vereinbaren.

Am 26. Juli 1848 legte die Nationalversammlung die „Charte Waldeck“ vor. Sie sollte unter anderem das königliche Vetorecht beseitigen, wurde vom König aber entschieden abgelehnt. Mit dem Erstarken der reaktionären Kräfte wurde die Nationalversammlung am 9. November vertagt und nach Brandenburg verlegt. Am 5. Dezember erließ der König nach einer Überarbeitung der Entwürfe durch seine Regierung, besonders durch Otto Theodor von Manteuffel, eine eigene Verfassung. Diese übernahm überraschend viele liberale Inhalte der Charte Waldeck, stellte aber wichtige Vorrechte der Krone wieder her.

Im Mai 1849 wurde die Nationalversammlung aufgelöst, nachdem sie die Reichsverfassung der Frankfurter Nationalversammlung als rechtmäßig anerkannt hatte. Anfang 1850 änderte der König die preußische Verfassung teilweise. Die revidierte Verfassung trat am 31. Januar 1850 in Kraft und blieb bis zur Novemberrevolution 1918 bestehen. Erst 1920 wurde sie durch die demokratische Verfassung des Freistaates Preußen ersetzt.

Grundrechte und gesellschaftliche Ordnung

Die Verfassung enthielt einen umfangreichen Katalog von Bürgerrechten, die ausschließlich preußischen Staatsbürgern zustanden. Artikel 4 garantierte die Gleichheit vor dem Gesetz und verbot Standesvorrechte. Artikel 9 schloss den vollständigen Verlust der Bürgerrechte durch ein Strafurteil, den sogenannten bürgerlichen Tod, aus.

Geschützt wurden die persönliche Freiheit, die Unverletzlichkeit der Wohnung und das Briefgeheimnis. Verhaftete mussten möglichst schnell einem Richter vorgeführt werden. Schutzhaft blieb jedoch zur Wahrung der „öffentlichen Sittlichkeit, Sicherheit und Ruhe“ möglich. Eingriffe in Wohnung und Briefverkehr waren unter gesetzlichen Voraussetzungen zulässig; bei strafrechtlichen Untersuchungen und im Krieg bestanden zusätzliche Ausnahmen.

Die Bürger durften ihre Meinung „durch Wort, Schrift, Druck und bildliche Darstellung“ äußern. Zensur war verboten, Presse- und Meinungsvergehen konnten aber gesetzlich bestraft werden. Friedliche Versammlungen in geschlossenen Räumen waren ohne Anmeldung erlaubt. Versammlungen unter freiem Himmel mussten zunächst mindestens einen Tag vorher angemeldet werden und konnten wegen einer Gefahr für die „öffentliche Sicherheit und Ordnung“ untersagt werden. Allen Preußen stand außerdem das Petitionsrecht zu.

Artikel 7 sicherte den „gesetzlichen Richter“: Strafen durften nur ordentliche Gerichte auf gesetzlicher Grundlage verhängen. Artikel 8 gewährleistete Eigentumsschutz. Enteignungen oder Beschränkungen waren nur zum öffentlichen Wohl und gegen Entschädigung zulässig. Die Auswanderungsfreiheit wurde garantiert; in der revidierten Fassung durfte sie wegen der Wehrpflicht eingeschränkt werden.

Freie Religionswahl und Religionsausübung sowie der Zusammenschluss zu religiösen oder anderen Gesellschaften waren geschützt. Bürgerrechte galten unabhängig von der Religion. Religionsgesellschaften verwalteten ihre Angelegenheiten grundsätzlich selbst. Eine obligatorische Zivilehe war Voraussetzung einer religiösen Trauung; für die rechtliche Gültigkeit der Ehe war die religiöse Trauung ohne Bedeutung.

Wissenschaft und Lehre waren frei. Jugendliche besaßen ein Recht auf allgemeine, kostenfreie Bildung an öffentlichen Volksschulen; zugleich bestand Schulpflicht. Private Unterrichtsanstalten waren erlaubt. Lehrer mussten ihre „sittliche, wissenschaftliche und technische Befähigung“ nachweisen. Öffentliche Lehrer waren Staatsdiener, während die Gemeinden grundsätzlich Schulen unterhielten und Lehrer auswählten.

Artikel 110 erlaubte allerdings, zahlreiche Rechte bei „Krieg oder Aufruhr“ zeitweise und regional außer Kraft zu setzen. Dazu gehörten unter anderem persönliche Freiheit, Wohnungsschutz, Briefgeheimnis, Meinungs- und Pressefreiheit sowie Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit. Beim Grundeigentum wurden Lehen, Fideikommisse, Erbuntertänigkeit, Gerichtsherrlichkeit und gutsherrliche Polizei grundsätzlich beseitigt; für Thronlehen und den Besitz des Königshauses galten Ausnahmen.

Gesetzgebung und Kammern

Die Gesetzgebung lag gemeinsam beim König und bei zwei Kammern: der ersten Kammer, dem späteren Preußischen Herrenhaus, und der zweiten Kammer, dem Preußischen Abgeordnetenhaus. König und Kammern durften Gesetze vorschlagen. Ein Gesetz benötigte die Zustimmung aller drei Seiten, sodass jede ein Vetorecht besaß. Auch die Verfassung konnte im normalen Gesetzgebungsverfahren geändert werden; einen unveränderlichen Verfassungskern gab es nicht.

Der König berief beide Kammern gleichzeitig ein und durfte sie eröffnen, für höchstens 30 Tage vertagen, schließen oder auflösen. Nach einer Auflösung mussten innerhalb von höchstens 40 Tagen Neuwahlen und innerhalb von höchstens 60 Tagen die erneute Versammlung stattfinden. Im November jedes Jahres mussten die Kammern einberufen werden. Für Abstimmungen war die Anwesenheit der Mehrheit der Mitglieder erforderlich; entschieden wurde mit absoluter Mehrheit. Die Kammern regelten ihre Geschäftsordnung selbst, wählten ihre Leitung, konnten Untersuchungskommissionen einsetzen und Eingaben an den König richten.

In dringenden Fällen durfte der König unter Verantwortung des gesamten Staatsministeriums Verordnungen mit Gesetzeskraft erlassen. Sie mussten den Kammern bei deren nächstem Zusammentritt vorgelegt werden. Da der König die Kammern auflösen und ihre erneute Sitzung verzögern konnte, war die parlamentarische Kontrolle dieses Notverordnungsrechts begrenzt. Außerdem verkündete der König die beschlossenen Gesetze und konnte ihre Wirksamkeit theoretisch durch eine verzögerte Veröffentlichung aufschieben.

Die erste Kammer umfasste 180 Mitglieder, die mindestens 40 Jahre alt und seit fünf Jahren preußische Staatsbürger sein mussten. Sie wurden indirekt für sechs Jahre gewählt. Wahlberechtigt war nur, wer mindestens 30 Jahre alt war und bestimmte Besitz-, Einkommens- oder Steuerbedingungen erfüllte, etwa mindestens acht Taler Klassensteuer jährlich zahlte, Grundbesitz im Wert von mindestens 5000 Talern oder ein Jahreseinkommen von 500 Talern nachwies. Dies war ein Zensuswahlrecht, bei dem das Wahlrecht an Vermögen oder Steuerleistung gebunden war.

Die zweite Kammer hatte 350 Mitglieder. Diese mussten mindestens 30 Jahre alt und seit wenigstens einem Jahr preußische Staatsbürger sein; ihre Amtszeit betrug drei Jahre. Die Abgeordneten waren „Vertreter des ganzen Volkes“ und besaßen ein freies Mandat, mussten aber König und Verfassung Treue und Gehorsam schwören. Sie genossen Indemnität, also Schutz wegen ihrer parlamentarischen Äußerungen und Abstimmungen, sowie eine begrenzte Immunität während der Sitzungsperiode.

König, Regierung und Verwaltung

Der König war das oberste Exekutivorgan und schwor bei seinem Regierungsantritt einen Eid auf die Verfassung. Gleichzeitig berief er sich weiterhin auf das Gottesgnadentum, und seine Person galt als unverletzlich. Er ernannte und entließ die Minister und bestimmte ihre Zahl. Die Minister waren den Kammern gegenüber auskunftspflichtig und konnten wegen Verfassungsverletzung, Bestechung oder Verrat angeklagt werden. Politisch blieben sie jedoch vom König abhängig, nicht vom Vertrauen des Parlaments.

Der König konnte ohne Zustimmung der Kammern Krieg erklären, Frieden schließen und grundsätzlich Verträge mit ausländischen Regierungen schließen. Handelsverträge und andere Verträge, die Staat oder Bürger belasteten oder verpflichteten, benötigten dagegen die Zustimmung der Kammern. Auch das Münzrecht stand allein dem König zu. Die Regentschaft ging grundsätzlich an seinen ältesten Sohn über. Bei Minderjährigkeit unter 18 Jahren oder Regierungsunfähigkeit bestimmten die Kammern Regentschaft und Vormundschaft, sofern kein besonderes Gesetz vorgesorgt hatte.

Bei den Staatsfinanzen bestand eine stärkere parlamentarische Kontrolle. Der Etat musste jährlich im Voraus durch Gesetz beschlossen werden. Steuern und Abgaben durften nur aufgrund des Haushalts oder eines Gesetzes erhoben werden. Staatsanleihen und Staatsgarantien benötigten ebenfalls die Zustimmung des Königs und beider Kammern. Die Ober-Rechnungskammer prüfte den vergangenen Etat; die Kammern entschieden über die Entlastung der Regierung und mussten Überschreitungen nachträglich genehmigen.

Preußen war in Provinzen, Bezirke, Kreise und Gemeinden gegliedert. Gewählte Vertretungen durften über eigene innere Angelegenheiten entscheiden, mussten über ihre Haushalte aber der Staatsregierung Rechenschaft ablegen. Die Vorsteher der Gemeinden wurden von den Gemeindemitgliedern gewählt; die übrigen Stellen im Staatsdienst besetzte grundsätzlich der König. Beamte schworen König und Verfassung Treue und Gehorsam. Sie sollten vor willkürlichem Verlust von Amt und Einkommen geschützt sein, konnten aber bei Überschreitung ihrer Befugnisse ohne vorherige Genehmigung einer Behörde gerichtlich verfolgt werden.

Gerichte und Militär

Die richterliche Gewalt wurde „im Namen des Königs“ ausgeübt. Der König ernannte Richter auf Lebenszeit, durfte sie danach aber nicht nach Belieben entlassen. Entfernung, Versetzung oder Pensionierung waren nur durch Richterspruch aus gesetzlich bestimmten Gründen möglich. Damit waren die Richter nach ihrer Ernennung grundsätzlich unabhängig.

Der König konnte Begnadigungen und Strafmilderungen ohne Mitwirkung der Gerichte aussprechen. Bei angeklagten Ministern war dafür die Zustimmung der anklagenden Kammer erforderlich. Die Verfassung regelte den Gerichtsaufbau nicht im Einzelnen. Der oberste Gerichtshof besaß keine Normenkontrolle, konnte Gesetze also nicht auf ihre Vereinbarkeit mit der Verfassung prüfen. Straf- und Zivilverfahren waren grundsätzlich öffentlich. Bei Gefahren für die staatliche Sicherheit und Ordnung konnte die Öffentlichkeit durch gerichtliche Entscheidung ausgeschlossen werden. Geschworenengerichte entschieden über schwere Straftaten sowie politische und Pressevergehen.

Das Militär unterstand dem alleinigen Oberbefehl des Königs und wurde nicht parlamentarisch kontrolliert. Im Krieg und im Dienst galt die Militärstrafgerichtsbarkeit. Militärische Disziplinarvorschriften konnten mehrere Grundrechte einschränken. Artikel 108 schloss einen Eid des Militärs auf die Verfassung aus. Für den Einsatz des Heeres im Inneren zur Unterdrückung von Unruhen oder Durchsetzung der Gesetze war eine behördliche Anordnung erforderlich; Soldaten mussten Befehle jedoch ohne Beratung über deren Rechtmäßigkeit befolgen. Die Streitkräfte bestanden aus stehendem Heer, Landwehr, Bürgerwehr und dem Heer der Wehrpflichtigen. Wegen seiner weitgehenden Eigenständigkeit wird das Militär im Artikel als „Staat im Staate“ bezeichnet.

Dreiklassenwahlrecht und Gesamtbewertung

Das Dreiklassenwahlrecht wurde durch die königliche Verordnung vom 30. Mai 1849 eingeführt, nicht durch das ursprünglich vorgesehene, mit den Kammern beschlossene Wahlgesetz. Der König stützte sich dabei auf das Notverordnungsrecht. Die Urwähler wurden nach ihren direkten Staatssteuern – Klassensteuer, Grundsteuer und Gewerbesteuer – in drei Abteilungen eingeteilt. Jede Abteilung umfasste so viele Wähler, dass sie zusammen jeweils ein Drittel der gesamten Steuerleistung erbrachte. Dadurch waren in der höchsten Steuerklasse viel weniger Menschen nötig als in der niedrigsten. Die Gewichtung zwischen erster und dritter Klasse entsprach ungefähr dem Faktor 20: Die Stimme eines Wählers der ersten Klasse hatte damit das Gewicht der Stimmen von 20 Wählern der dritten Klasse. Das schränkte den politischen Einfluss der Mittel- und Unterschichten stark ein. In der revidierten Verfassung vom 31. Januar 1850 wurde dieses System endgültig verankert; ein vorgesehenes Wahlgesetz kam bis 1918 nicht zustande.

Im Vergleich mit den zentralen Märzforderungen erfüllte die Verfassung wichtige liberale Ziele teilweise. Sie führte überhaupt eine Verfassung, Presse- und Versammlungsfreiheit sowie Geschworenengerichte ein. Bürgerwehr und allgemeine Wehrpflicht verwirklichten die Forderung nach Volksbewaffnung jedoch nur eingeschränkt, weil sie militärischen Befehlen unterstanden. Ein gesamtdeutsches Parlament trat zwar zusammen, doch Friedrich Wilhelm IV. lehnte den vorgeschlagenen Nationalstaat unter seiner Führung ab. Änderungen der preußischen Verfassung zugunsten einer deutschen Verfassung konnten nach den Übergangsbestimmungen nur vom König eingeleitet werden.

Insgesamt war die Verfassung ein bedeutender Schritt zum Konstitutionalismus und stellte mehr Rechtssicherheit sowie eine begrenzte Kontrolle des Monarchen her. Sie enthielt einen fortschrittlichen Grundrechtekatalog und Schwurgerichte. Eine demokratische Staatsordnung entstand dennoch nicht: Der König behielt ein absolutes Gesetzesveto, starke Befugnisse gegenüber den Kammern, das Notverordnungsrecht und erheblichen Einfluss auf Justiz, Regierung und Verwaltung. Zahlreiche Grundrechte konnten bei Krieg oder Aufruhr aufgehoben werden, das Zensus- und Dreiklassenwahlrecht verzerrte die politische Vertretung, und das Militär blieb weitgehend selbstständig. Vor dem Hintergrund der gescheiterten Revolution und des vorherigen Ausnahmezustands erschien vielen Bürgern diese „halbliberale“ Ordnung dennoch als annehmbarer Fortschritt.