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Juristische Beurteilung der Maßnahmen gegen die COVID-19-Pandemie in Deutschland
Vielfach wurden Versammlungs- und Veranstaltungsverbote geprüft, die grundrechtlich geschützte Freiheiten zum Schutz anderer Grundrechte einschränken. Auch die …
Inhalt6 Abschnitte
Gegenstand und verfassungsrechtlicher Rahmen
Die juristische Beurteilung der deutschen COVID-19-Maßnahmen betrifft Gesetze und Verordnungen auf Grundlage des Infektionsschutzgesetzes (IfSG). Im Mittelpunkt standen ihre Folgen für Rechtsstaat, Gewaltenteilung und Grundrechte. Gerichte mussten besonders prüfen, ob Eingriffe einem legitimen Zweck dienten, geeignet und erforderlich waren und die Betroffenen nicht unangemessen belasteten. Im Juni 2022 legte die nach § 5 Abs. 9 IfSG eingesetzte Sachverständigenkommission ihren Evaluationsbericht vor; die Bundesregierung nahm im Oktober 2022 dazu Stellung.
Nach dem Grundgesetz bedürfen Grundrechtseingriffe einer gesetzlichen Grundlage. Die Wesentlichkeitsdoktrin verlangt, dass das Parlament wesentliche Entscheidungen selbst trifft und nicht vollständig an die Exekutive delegiert. Im Frühjahr 2020 war deshalb umstritten, ob die weitreichenden Maßnahmen ausreichend durch § 28 und § 32 IfSG gedeckt waren. Mehrere Gerichte hielten Verordnungen im Eilverfahren für vertretbar, weil die Exekutive schneller auf die Pandemie reagieren konnte. Andere äußerten Zweifel oder erklärten einzelne Regelungen wegen fehlender Ermächtigung, mangelnder Bestimmtheit oder formaler Fehler für nichtig. So beanstandeten die Verfassungsgerichte Thüringens und Sachsen-Anhalts 2021 Teile landesrechtlicher Verordnungen, erkannten § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG aber teilweise als ausreichende Grundlage an.
Mit dem Dritten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite wurde § 28a IfSG eingeführt. Er nennt mögliche Schutzmaßnahmen und soll Reichweite und Grenzen exekutiven Handelns festlegen. Maßnahmen müssen begründet und grundsätzlich auf vier Wochen befristet werden. Die Regelbeispiele wurden nach ihrer Grundrechtsrelevanz in zwei Gruppen gegliedert. Nach überwiegender Ansicht erzeugte § 28a IfSG eine „Sperrwirkung“: Nicht dort genannte Maßnahmen sollten zur Bekämpfung von SARS-CoV-2 nicht zulässig sein. Gerichte sahen dadurch frühere Zweifel am Parlamentsvorbehalt weitgehend ausgeräumt.
Umstritten war außerdem die Übertragung wichtiger Entscheidungen an das Robert Koch-Institut und das Paul-Ehrlich-Institut. Die Verkürzung des Genesenenstatus von sechs auf drei Monate wurde vom Verwaltungsgericht Osnabrück am 4. Februar 2022 wegen dieser Konstruktion für verfassungswidrig erklärt. Das Bundesverfassungsgericht äußerte Zweifel an einer „doppelten dynamischen Verweisung“ auf Internetseiten beider Institute. Nach einer Gesetzesänderung vom 18. März 2022 bestätigte es die einrichtungsbezogene Impfpflicht in ihrer neuen Fassung.
Gleichheit, Impfstatus und 2G/3G
Art. 3 GG verlangte sachliche Gründe für unterschiedliche Behandlungen. Bei der Wiederaufnahme des Präsenzunterrichts bewertete der Hessische Verwaltungsgerichtshof die frühere Rückkehr der vierten Klassen gegenüber fünften Klassen als verfassungswidrig; das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht sah in einer vergleichbaren Regelung dagegen keinen unbegründeten Gleichheitsverstoß.
Das Bundesverfassungsgericht stellte am 16. Dezember 2021 fest, dass der Gesetzgeber Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG verletzt hatte, weil Schutzvorkehrungen gegen die Benachteiligung behinderter Menschen bei der Zuteilung knapper intensivmedizinischer Ressourcen fehlten. Bei einer Triage müsse allein die aktuelle und kurzfristige Überlebenswahrscheinlichkeit entscheiden. Behinderungstypische Beeinträchtigungen dürften nicht pauschal als nachteilige Komorbiditäten wirken.
Bei 3G bedeutet der Status „genesen, geimpft oder getestet“, bei 2G erhalten grundsätzlich nur Genesene und Geimpfte Zugang. Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestags hielten am 25. Januar 2021 die Rückgabe eingeschränkter Grundrechte allein an Geimpfte und Genesene für verfassungsgemäß, falls deren Ungefährlichkeit wissenschaftlich nachweisbar sei. Gegner verwiesen später auf Impfdurchbrüche, besonders bei der Delta-Variante. Befürworter betonten dagegen, entscheidend sei nicht völlige Risikofreiheit, sondern das unterschiedliche Risiko. Für Bayern wurden am 17. August 2021 7-Tage-Inzidenzen von 58 je 100.000 Ungeimpften und 5,75 je 100.000 Geimpften angegeben. Die Antidiskriminierungsstelle des Bundes sah in der Ungleichbehandlung keine Diskriminierung im rechtlichen Sinn, weil der Impfstatus weder im Grundgesetz noch im Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz ausdrücklich genannt wird.
Die Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung vom 7. Mai 2021 befreite Geimpfte und Genesene unter anderem von Ausgangssperren, Kontaktbeschränkungen, Sportverboten und vielen Test- oder Quarantänepflichten. Seit dem 15. September 2021 konnten Länder aufgrund von § 28a Abs. 1 Nr. 2a IfSG 3G-Nachweise regeln. Die Rechtmäßigkeit von 2G blieb umstritten. Gerichte ließen 2G teilweise als milderes Mittel gegenüber vollständigen Schließungen zu, beanstandeten aber konkrete Ausgestaltungen. Das Oberverwaltungsgericht Niedersachsen setzte im Dezember 2021 2G Plus für körpernahe Dienstleistungen und später 2G im Einzelhandel außer Kraft. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg stoppte 2G an Hochschulen zweimal. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof erklärte am 19. Januar 2022 die bayerische Einzelhandelsregelung wegen des unbestimmten Begriffs „Geschäfte des täglichen Bedarfs“ für rechtswidrig.
Ab Dezember 2021 wurden Geboosterte teilweise von zusätzlichen Tests befreit. Die Gesundheitsministerkonferenz beschloss dies am 14. Dezember weitgehend, wollte die Regel aber beim Vorherrschen der Omikron-Variante überprüfen. Das Robert Koch-Institut kritisierte, dass eine zweite Impfung nach einer Erstimpfung mit Johnson & Johnson als Booster behandelt wurde; sie sei vielmehr als Vervollständigung der Grundimmunisierung anzusehen.
Bewegungsfreiheit, Reisen und Quarantäne
Kontakt-, Aufenthalts- und Reisebeschränkungen mussten fortlaufend auf ihre Verhältnismäßigkeit geprüft werden. Das Oberverwaltungsgericht Münster verlangte am 6. Juli 2020 selbst bei mehr als 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner innerhalb einer Woche eine differenzierte Prüfung, wenn das erhöhte Infektionsgeschehen nur einzelne Gemeinden betraf.
Gerichte bewerteten Ausgangssperren unterschiedlich. Der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes setzte am 28. April 2020 die dortige Regelung weitgehend außer Vollzug, weil eine weniger einschneidende Kontaktsperre nicht erkennbar unzureichend war. Bayerische und baden-württembergische Gerichte hielten dagegen spätere nächtliche Ausgangssperren zunächst für voraussichtlich rechtmäßig. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht stoppte am 7. April 2021 eine Ausgangssperre in der Region Hannover, weil Belege für erhebliche nächtliche Verstöße und die Erforderlichkeit der Maßnahme fehlten. Das Bundesverfassungsgericht lehnte am 5. Mai 2021 Eilanträge gegen die nächtlichen Ausgangssperren der „Bundesnotbremse“ ab.
Die bayerische Bewegungsradius-Regelung für Gebiete mit einer 7-Tage-Inzidenz über 200 wurde am 26. Januar 2021 wegen mangelnder Bestimmtheit vorläufig außer Kraft gesetzt. Ein Einreiseverbot für auswärtige Tagesausflügler konnte dagegen zulässig sein. Auch der Begriff „Reise“ in § 28a IfSG wurde kritisiert, weil er den Ländern großen Auslegungsspielraum ließ.
Bei Einreisequarantänen bestanden ebenfalls Unterschiede. Nordrhein-Westfalen setzte die Pflicht am 20. November 2020 aus, wenn das Risikogebiet vergleichbare Inzidenzwerte wie der Heimatort hatte. Gerichte in Niedersachsen, Brandenburg, Bayern, Baden-Württemberg, Thüringen, dem Saarland und Sachsen-Anhalt hielten entsprechende Regelungen dagegen im Eilverfahren aufrecht oder ließen sie aufgrund einer Folgenabwägung bestehen. Sie verwiesen besonders auf andere Kontakt- und Bewegungsprofile von Touristen sowie auf den Schutz von Gesundheit und Leben. Viele Beherbergungsverbote wurden bis Oktober 2020 vorläufig gestoppt; spätere Verbote konnten sich auf § 28a IfSG stützen. Ein zeitweiliges Verbot tagestouristischer Ausflüge zu Ostseeinseln und Mecklenburgischer Seenplatte wurde am 9. April 2020 außer Vollzug gesetzt. Auch ein Nutzungsverbot für Zweitwohnungen scheiterte im konkreten Potsdamer Verfahren.
Versammlungen, Gottesdienste und Datenschutz
Versammlungs- und Religionsfreiheit durften nicht pauschal ohne Prüfung des Einzelfalls aufgehoben werden. Das Bundesverfassungsgericht lehnte am 10. April 2020 zwar einen Antrag auf allgemeine Zulassung von Gottesdiensten ab, verlangte wegen des schweren Eingriffs in die Glaubensfreiheit aber eine fortlaufende Verhältnismäßigkeitsprüfung. Am 29. April 2020 setzte es das strikte niedersächsische Gottesdienstverbot teilweise außer Vollzug: Ein generelles Verbot ohne Möglichkeit situationsgerechter Ausnahmen war voraussichtlich nicht mit Art. 4 GG vereinbar.
Pauschale Demonstrationsverbote in Gießen und Stuttgart hob das Bundesverfassungsgericht am 15. und 17. April 2020 auf. Behörden mussten mögliche Schutzmaßnahmen in kooperativer Abstimmung prüfen. Verbote konnten jedoch zulässig sein, wenn konkrete Erfahrungen erwarten ließen, dass Mindestabstand und Maskenpflicht missachtet würden. Dies war später bei mehreren Veranstaltungen der „Querdenken-Bewegung“ entscheidend, etwa in Duisburg, Bremen, Mannheim und Dresden. Dagegen erlaubte das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen am 4. Dezember 2020 eine Kölner Versammlung mit bis zu 200 Personen. Maßgeblich waren damit Teilnehmerzahl, Hygienekonzept, Verhalten früherer Veranstaltungen und die Durchsetzbarkeit von Auflagen.
Bei der Kontaktnachverfolgung ging es um den Schutz personenbezogener Daten und eine hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage. Der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes sah am 28. August 2020 insoweit ein fehlendes parlamentarisches Gesetz. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof erkannte im Eilverfahren dagegen keinen entsprechenden Mangel; das Sächsische Oberverwaltungsgericht ließ die Bestimmtheitsfrage offen und entschied nach einer Folgenabwägung zugunsten der Regelung.
Wirtschaft, Einrichtungen und konkrete Verbote
Schließungen und Zugangsbeschränkungen griffen besonders in die Berufsfreiheit und Gewerbefreiheit ein. Bei der 800-Quadratmeter-Grenze sah der Bayerische Verfassungsgerichtshof einen Gleichheitsverstoß, ließ die Vorschrift wegen ihrer kurzen Geltung und der Notlage aber bestehen; größere Geschäfte durften durch Verkleinerung ihrer Verkaufsfläche öffnen. Spätere Regeln erlaubten bis 800 Quadratmeter einen Kunden je 10 Quadratmeter, darüber einen je 20 Quadratmeter. Die Gerichte bewerteten Bestimmtheit, Erforderlichkeit und Gleichbehandlung je nach Landesregelung unterschiedlich.
Schließungen von Gaststätten wurden häufig wegen Infektionsschutz und staatlicher Ausgleichszahlungen vorläufig bestätigt. Sachsen-Anhalts Verfassungsgericht erklärte die flächendeckende Schließung vom 31. Oktober 2020 mangels Ermächtigungsgrundlage für verfassungswidrig. Das Bundesverfassungsgericht bestätigte dagegen am 23. März 2022 die Gaststättenschließung durch die Bundesnotbremse von April bis Juni 2021. Auch bei Fitnessstudios, Spielhallen, Wettannahmestellen und sexuellen Dienstleistungen kamen Gerichte abhängig von Infektionsgefahr, Vergleichsgruppen, Kompensationen und gesetzlicher Grundlage zu unterschiedlichen Ergebnissen.
Alkoholverbote wurden widersprüchlich beurteilt: Einige Gerichte akzeptierten sie wegen der enthemmenden Wirkung von Alkohol und möglicher Verstöße gegen Abstands- und Hygieneregeln. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht beanstandete dagegen fehlende Nachweise eines besonderen Infektionsrisikos zwischen 23.00 Uhr und 6.00 Uhr. Sachsen-Anhalts Verfassungsgericht erklärte 2021 ein allgemeines öffentliches Ausschank- und Konsumverbot für verfassungswidrig.
Umfassende Feuerwerksverbote wurden in Niedersachsen und Augsburg Ende Dezember 2020 vorläufig gestoppt. Sie seien nicht ausreichend als notwendige Infektionsschutzmaßnahmen begründet beziehungsweise nicht auf das IfSG zu stützen. Das Thüringer Oberverwaltungsgericht setzte außerdem die pauschale Schließung von Angeboten der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderungen zweimal außer Vollzug: Die Regelung war unbestimmt, teilweise ungeeignet und diskriminierend. Ein Abholverbot für geschlossene Geschäfte in Baden-Württemberg blieb dagegen am 18. Dezember 2020 bestehen, weil Lieferdienste und Onlineshops verfügbar waren.
Schule, Arbeit und Informationszugang
Das Bundesverfassungsgericht leitete am 19. November 2021 aus Art. 7 Abs. 1 GG ein „Recht auf schulische Bildung“ und damit ein Recht auf gleichen Zugang zu staatlichen Bildungsangeboten im vorhandenen Schulsystem ab. Bei längerem Ausfall des Präsenzunterrichts müssen die Länder den unverzichtbaren Mindeststandard schulischer Bildung so weit wie möglich sichern. Distanzunterricht ist ab der Sekundarstufe das wesentliche Mittel gegen Bildungsdefizite; die Länder durften nicht frei entscheiden, ob ausgefallener Präsenzunterricht ersetzt wird.
Die Bundesnotbremse sah Wechselunterricht ab einer 7-Tage-Inzidenz von 100 und die Untersagung jeglichen Präsenzunterrichts ab 165 vor. Das Gericht erkannte darin einen Eingriff, hielt ihn nach dem damaligen Wissensstand aber für verhältnismäßig. Der Bund war nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG zuständig. Gleichzeitig müsse der Staat freiheitsschonendere Alternativen erforschen, um Gefahren für Leib und Leben nicht nur deshalb hinzunehmen, weil solche Möglichkeiten unzureichend vorbereitet wurden.
Maskenpflichten in Schulen, Geschäften, öffentlichen Verkehrsmitteln und Gottesdiensten wurden im Eilrechtsschutz überwiegend nicht außer Vollzug gesetzt. § 28a Abs. 1 Nr. 2 IfSG nannte Masken ausdrücklich als mögliche Schutzmaßnahme. Individuelle Befreiungen erforderten aussagekräftige ärztliche Atteste.
Die SARS-CoV-2-Arbeitsschutzverordnung verpflichtete Arbeitgeber ab 27. Januar 2021, bei Büroarbeit Homeoffice anzubieten, wenn keine zwingenden betrieblichen Gründe entgegenstanden. Umstritten war, ob ein solcher Eingriff in die betriebliche Organisationshoheit durch Verordnung oder nur durch ein formelles Gesetz zulässig war. Bibliotheken durften ihren Zugang beschränken, mussten aber den durch Berufs- und Wissenschaftsfreiheit geschützten Informationszugang grundsätzlich gewährleisten.