Innere Sicherheit

Begriff und Bedeutung

Innere Sicherheit bezeichnet die Sicherheit der Gesellschaft und des Staates vor Kriminalität, Terrorismus und vergleichbaren Bedrohungen, die aus dem Inneren der Gesellschaft selbst entstehen. Sie wird zunehmend zusammen mit äußerer Sicherheit betrachtet, weil beide Bereiche immer stärker voneinander abhängig sind.

Der Begriff ist vor allem ein politischer Begriff. Seine Anfänge werden auf das Allgemeine Landrecht für die Preußischen Staaten zurückgeführt, dessen Paragraph 10 II 17 ALR die Erhaltung der öffentlichen Ruhe, Sicherheit und Ordnung regelte. Er ist aber nicht identisch mit der juristischen Definition der „öffentlichen Sicherheit und Ordnung“. Gerade weil „Innere Sicherheit“ politisch oft verwendet wird, ohne genau erklärt zu werden, kritisiert der Artikel einen möglichen Missbrauch des Begriffs, etwa bei unbelegten Behauptungen über angeblich steigende Jugendkriminalität, neue terroristische Bedrohungen oder steigende Gewaltkriminalität.

Ursprünglich sollte Politik der Inneren Sicherheit den Staat vor inneren Bedrohungen schützen, besonders im Gegensatz zu äußeren Bedrohungen während des Kalten Krieges. Seit den 1990er-Jahren trat stärker die Sicherheit des einzelnen Staatsbürgers in den Mittelpunkt. Hinzu kamen der Schutz vor internationalem Terrorismus, organisierter Kriminalität und Alltagskriminalität. Der Begriff legt dabei nahe, dass Unsicherheit und Bedrohung grundsätzlich vorhanden sind und der Staat darauf reagieren müsse.

Seitdem entstanden neue Dimensionen innerer Sicherheit: internationale Rechtsvereinheitlichung, präventive Sicherheitsstrategien, Privatisierung von Sicherheit sowie neue Formen der Überwachung und Kontrolle öffentlicher und privater Räume, zum Beispiel Videoüberwachung.

Europäische Zusammenarbeit

In der Europäischen Union entwickelte sich Innere Sicherheit schrittweise zu einem gemeinsamen Politikfeld. 1976 trafen sich die Innen- beziehungsweise Justizminister der Mitgliedstaaten erstmals regelmäßig im Rahmen von TREVI, um Bedrohungen durch westeuropäische und palästinensische Terrorgruppen wie Rote Brigaden, Action Directe, Rote Armee Fraktion oder Schwarzer September zu begegnen. Das Schengener Durchführungsübereinkommen von 1985 ermöglichte Amtshilfe zwischen Polizeibehörden und die Einrichtung des Schengener Informationssystems (SIS). Mit dem Vertrag von Maastricht 1992 und dem Rat für Justiz und Inneres wurden rechtliche Grundlagen für Zusammenarbeit in Justiz- und Innenpolitik geschaffen. Der Artikel weist darauf hin, dass ein Absatz zum Haager Programm überarbeitungsbedürftig markiert ist; die dort genannte Umsetzung des „Verfügbarkeitsgrundsatzes“ ist also als unsicher dargestellt.

Seit dem Vertrag von Amsterdam entstand ein supranationales Mehrebenensystem innerer Sicherheit mit EU-Institutionen, Mitgliedstaaten und regionalen Ebenen. Im Dezember 2005 wurde eine Strategie zur externen Dimension der Justiz- und Innenpolitik beschlossen, um organisierter Kriminalität, Korruption, Terrorismus und illegaler Migration zu begegnen und die EU-Außengrenzen zu schützen.

Nach dem Vertrag von Lissabon im Dezember 2009 wurde Innere Sicherheit als umfassendes, proaktives und nachrichtengeleitetes Konzept beschrieben. Das Stockholmer Programm sollte den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts mit Maßnahmen für ein angemessenes Sicherheitsniveau unterstützen. Der Rat für Justiz und Inneres tagt etwa alle zwei Monate und koordiniert Zusammenarbeit in Justiz, Polizei, Asyl- und Migrationspolitik. Gleichzeitig wird eine „Versicherheitlichung“ kritisiert, weil starke Sicherheitslogiken mit Grund- und Bürgerrechten sowie der Charta der Grundrechte der Europäischen Union in Spannung geraten können.

Die interne Sicherheitsstrategie wird vom ständigen Ausschuss für innere Sicherheit (COSI) entwickelt, überwacht und umgesetzt. Er koordiniert unter anderem Europol, Frontex, Eurojust, CEPOL und ein Lage- und Analysezentrum. Eingebunden sind Polizeien, Justiz, Strafverfolgung, Grenzschutz, Zivilschutz, Nichtregierungsorganisationen und weitere gesellschaftliche Bereiche. Themen reichen von Terrorismusbekämpfung, Grenzschutz, Cyberkriminalität, Menschenhandel und sexuellem Missbrauch von Kindern bis zu Geldwäsche, Jugendgewalt, Hooligangewalt, Katastrophenschutz und Verkehrsunfällen.

Internationale Perspektiven

International wird im Zusammenhang mit innerer Sicherheit häufig von Public Security gesprochen, besonders bei der Harmonisierung von Informationstechnologie, Netzwerken und Infrastrukturen beteiligter Institutionen. Der Begriff wird im Artikel von der amerikanischen Homeland Security unterschieden, die auch militärische Komponenten enthält.

In Lateinamerika verschob sich der Sprachgebrauch von „seguridad nacional“ beziehungsweise „segurança nacional“ hin zu „seguridad pública“ und „seguridad ciudadana“. „Seguridad nacional“ bezeichnete seit den 1960er-Jahren eine Doktrin militärischer, geheimdienstlicher und polizeilicher Sicherung der bestehenden staatlichen Ordnung. Sie entstand im Kalten Krieg und wurde von den USA mit Bezug auf die Domino-Theorie vor allem in lateinamerikanischen Militärdiktaturen unterstützt. Der Artikel betont schwere Menschenrechtsverletzungen: Bürgerinnen und Bürger aus dem linksoppositionellen Spektrum wurden als Staatsfeinde verfolgt, ermordet oder verschwanden zwangsweise. In Argentinien führte diese Sichtweise während des Prozesses der Nationalen Reorganisation ab 1976 zur Ermordung von bis zu 30.000 Menschen, die überwiegend spurlos verschwanden. Die Untergrundbewegung Montoneros hatte zu Beginn der Diktatur etwa 5.000 Mitglieder.

Wegen dieser Geschichte ist der Begriff „seguridad nacional“ in Lateinamerika heute unter zivilen Akteuren stark diskreditiert. „Seguridad pública“ entspricht ungefähr der vage definierten öffentlichen Sicherheit und kann auch Naturkatastrophen, Verkehrsunfälle oder Umweltschäden einschließen. „Seguridad humana“, also menschliche Sicherheit, umfasst nach dem Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen auch soziale Risiken wie Armut oder Krankheit. „Seguridad ciudadana“, etwa Bürgersicherheit, meint vor allem Schutz einzelner Bürger vor absichtlichem menschlichem Handeln, besonders vor Gewaltkriminalität. Der Artikel kritisiert, dass Gefahren wie innerfamiliäre oder sexuelle Gewalt und Menschenrechtsverletzungen durch staatliche oder nichtstaatliche Akteure nicht zum Kern dieses Konzepts gehören und praktisch kaum berücksichtigt werden.

Auf globaler Ebene werden wissenschaftlich fundierte Strategien zur Verringerung von Gewalt verfolgt. Eine Konferenz der Universität Cambridge mit der Weltgesundheitsorganisation (WHO) fragte 2014, wie interpersonelle Gewalt in 30 Jahren um weitere 50 % gesenkt werden könne. Das Ziel wurde als erreichbar beschrieben, wenn politische Entscheidungsträger wissenschaftlich fundierte Methoden umsetzen; weltweit seien Morde seit den 1990er-Jahren bereits um 70 % gefallen. WHO und Vereinte Nationen unterstützen vor allem weniger entwickelte Staaten mit höheren Gewaltraten. Die WHO nennt einen Vier-Schritte-Ansatz: Definition des Problems, Identifikation von Ursachen und Risikofaktoren, Entwurf und Test von Interventionen sowie Ausweitung wirksamer Maßnahmen.

Langfristige Kriminalitätstrends

Wissenschaftliche Arbeiten zeigen einen starken Rückgang der Gewalt in Europa seit dem Ende des Mittelalters. Steven Pinker bezeichnet Mordraten als besonders verlässlichen Indikator für Gewaltkriminalität über lange Zeiträume und Orte, weil ein toter Körper schwer zu übersehen ist und Mordraten mit anderen Gewaltformen wie Raub, Körperverletzung und Vergewaltigung korrelieren. Manuel Eisner veröffentlichte 2003 eine Studie zu Mordraten in Europa; spätere Daten wurden unter anderem durch Our World in Data ergänzt. Kriege, Bürgerkriege und Völkermorde sind dabei ausgeschlossen, die Werte werden pro 100.000 Einwohner und Jahr angegeben.

Die langfristigen europäischen Mordraten gingen dramatisch zurück. England sank von einem Maximalwert von 23 im 14./15. Jahrhundert auf 0,5 im Jahr 2016. Deutschland und Schweiz sanken von 37 auf 0,8, Italien von 73 auf 0,9, Niederlande und Belgien von 47 auf 1,1 und Skandinavien von 46 auf 1. Die letzten Werte betragen damit nur etwa 1,2 % bis 2,3 % der historischen Maximalwerte. Der Artikel vergleicht diese Entwicklung mit anderen Fortschritten seit der Aufklärung, etwa höherer Lebenserwartung, geringerer Kindersterblichkeit, mehr Alphabetisierung und weniger Kriegen.

Nach den starken Rückgängen früherer Jahrhunderte erlebten die meisten westlichen Demokratien nach dem Zweiten Weltkrieg einen Kriminalitätsboom, der bis in die 1990er-Jahre anhielt. Danach nahmen Kriminalitätsraten in vielen Ländern wieder stetig ab. Als Faktoren für den Anstieg nennt der Artikel unter anderem die Infragestellung von Gesellschaft und Regierung, das Hineinwachsen der Baby-Boomer in kriminalitätsgeneigte Jahre und ein juristisches System, das damit nicht Schritt halten konnte. Früher wurde oft angenommen, Gewaltkriminalität könne nur durch Lösung von Armut, Rassismus und Ungleichheit bekämpft werden; der Artikel stellt diese Erklärung als zu einfach dar und nennt Gegenbeispiele.

Als wirksamer Ansatz wird Rechtsdurchsetzung beschrieben, die legitim, schnell, fair, moderat und human ist. Manuel Eisner fasst dies so zusammen: „Eine effektive Durchsetzung des Rechts, basierend auf legitimer, schneller, fairer Verurteilung, moderate Bestrafung und humane Gefängnisse, sind wesentlich für eine nachhaltige Reduktion tödlicher Gewalt.“ Auch weniger Tatgelegenheiten senkten Kriminalität: schwerer zu stehlende Autos, weniger Bargeld durch Kreditkarten, Beleuchtung oder Videoüberwachung dunkler Wege sowie billigere Gebrauchsgegenstände.

Deutschland: Zahlen und Sicherheitsbehörden

Die historische Sicherheitslage in Deutschland ist schwer zu messen, weil Innere Sicherheit nicht klar definiert ist. Der Artikel nutzt deshalb Kriminalitätsbereiche, die oft mit Innerer Sicherheit verbunden werden. Die Polizeiliche Kriminalstatistik reicht bis 1953 zurück, politisch motivierte Kriminalität bis 2001 und Terroranschläge bis 1970. Politisch motivierte Kriminalität und Terroranschläge haben zahlenmäßig geringes Gewicht, beeinflussen die Wahrnehmung aber stark.

Bei Straftaten insgesamt stiegen die bekannt gewordenen Fälle pro 100.000 Einwohner von 2.910 im Jahr 1954 auf 8.337 im Jahr 1993, also um 286 %. Bis zum pandemiebedingten Minimum 2021 sanken sie um 27 % auf 6.070; 2024 wurden 5.837.445 Fälle und eine Häufigkeitszahl von 6.894 genannt. Diebstahl insgesamt stieg von 1.105 im Jahr 1955 auf 5.126 im Jahr 1993, also um 464 %, und fiel bis 2021 um 65 % auf 1.784; 2024 lag der Wert bei 2.291. Wohnungseinbruchdiebstahl stieg von 40,4 im Jahr 1959 auf 280,4 im Jahr 1993, also um fast 700 %, und fiel bis 2021 um 77 %; 2024 lag er bei 92,6.

Gewaltkriminalität stieg von 69,3 im Jahr 1955 auf 265 im Jahr 2007, also um 382 %. Bis 2021 sank sie auf 198, lag 2024 mit 256,6 aber wieder nahe am Allzeithoch. Straftaten gegen die sexuelle Selbstbestimmung sind seit 1987 wegen geänderter Erfassung und Rechtslage nur eingeschränkt vergleichbar. Ab 2017 stiegen die Zahlen stark; dazu trugen die Reform des Sexualstrafrechts vom 10. November 2016 und eine erhöhte gesellschaftliche Sensibilität bei, etwa durch die MeToo-Kampagne ab Mitte Oktober 2017. Straftaten gegen das Leben umfassen unter anderem Mord, Totschlag und Tötung auf Verlangen; sie stiegen von 2,2 im Jahr 1953 auf 6,3 im Jahr 1993 und fielen bis 2021 auf 3,58.

Politisch motivierte Kriminalität wird seit 2001 erfasst und entwickelte sich unabhängig vom allgemeinen Kriminalitätstrend. Sie lag 2003 bei 20.477 Fällen, erreichte 2016 mit 41.549 den Höchstwert und lag 2019 bei 41.177. Deutlich über die Hälfte waren rechtsmotivierte Straftaten; bezogen auf alle Straftaten 2019 machten sie 0,76 % aus. Terroranschläge nach der Global Terrorism Database summierten sich von 1970 bis 2018 auf 1.320 Anschläge, 1.588 Verletzte und 183 Todesopfer. 2016 gab es nach dieser Datenbank mit 27 die höchste Zahl von Todesopfern, wobei die Einstufung des Anschlags in München 2016 von anderen Behörden abweicht.

Die Aufrechterhaltung öffentlicher Sicherheit und Ordnung erfolgt durch das staatliche Gewaltmonopol. In Deutschland gehören auf Bundesebene unter anderem Bundesanwaltschaft, Bundeskriminalamt, Bundespolizei, Militärischer Abschirmdienst, Bundeszollverwaltung, Polizei beim Deutschen Bundestag, Bundesnachrichtendienst, Bundesamt für Verfassungsschutz, Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik, Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe und Technisches Hilfswerk dazu. Auf Landesebene nennt der Artikel Feuerwehren, Landespolizeien, Landeskriminalämter, Staatsanwaltschaften, Ordnungsämter und Landesbehörden für Verfassungsschutz. Österreich und die Schweiz haben eigene Regelungen; in der Schweiz ist fedpol ein Zentrum für Information, Koordination und Analyse.

Kritik und Grundrechte

Die zentrale Kritik betrifft das Verhältnis von Sicherheit und Freiheit. Innere Sicherheit soll eine Balance halten zwischen Bürgerrechten und Freiheiten wie Datenschutz, Versammlungsrecht, Meinungsfreiheit und Unverletzlichkeit der Wohnung einerseits sowie Eingriffsrechten und Präventivmaßnahmen des Staates wie Telefonüberwachung oder Hausdurchsuchungen andererseits.

Der Artikel zitiert Benjamin Franklin: „Diejenigen, die grundlegende Freiheiten aufgeben würden, um vorübergehend ein wenig Sicherheit zu gewinnen, verdienen weder Freiheit noch Sicherheit und werden beides verlieren.“ Außerdem wird ein Manifest der Humanistischen Union von 1978 genannt, dessen Erstunterzeichner Otto Schily war: „Man bekämpft Feinde des Rechtsstaats nicht mit dessen Abbau und man verteidigt die Freiheit nicht durch deren Einschränkung.“