Schengener Abkommen

Bedeutung und Grundprinzip

Die Schengener Abkommen sind internationale Übereinkommen zur Abschaffung stationärer Personenkontrollen an den Binnengrenzen der teilnehmenden Staaten. Der dadurch entstandene Gültigkeitsbereich wird Schengen-Raum genannt. Im Kern gehören ihm die meisten EU-Mitgliedstaaten an; Irland und Zypern sind ausgenommen beziehungsweise wenden das Recht nur eingeschränkt an. Durch Zusatzabkommen wurde der Schengen-Raum außerdem auf Island, Liechtenstein, Norwegen und die Schweiz ausgedehnt.

Das Grundprinzip lautet: Innerhalb des Schengen-Gebiets können Personen die Binnengrenzen grundsätzlich ohne Passkontrolle überschreiten. An den Außengrenzen zu Drittstaaten gelten dagegen einheitliche Kontrollstandards. Dazu wurden unter anderem das Schengener Informationssystem (SIS), ein elektronischer Fahndungsverbund, und gemeinsame Einreisevoraussetzungen für Drittausländer geschaffen. Die Einreise ist zu verweigern, wenn kein erforderliches Schengen-Visum vorliegt, die Voraussetzungen für ein Ausnahmevisum fehlen oder eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit eines Schengen-Staates festgestellt wird.

Ein einheitliches Schengen-Visum, meist der Kategorie C, ermöglicht Kurzaufenthalte und die Reisefreiheit in allen Schengenstaaten. Auch Inhaber eines Aufenthaltstitels oder eines langfristigen Visums der Kategorie D eines Schengenstaates dürfen in die anderen Mitgliedstaaten reisen. An Flughäfen gibt es getrennte Abfertigungsbereiche für Flüge aus Schengenstaaten und aus Drittstaaten.

Ausgleichsmaßnahmen und Zoll

Der Wegfall regelmäßiger Kontrollen an den Binnengrenzen wird durch andere Sicherheitsmaßnahmen ausgeglichen. Dazu gehören erweiterte polizeiliche Kontrollbefugnisse im Inland, ein erleichterter Informationsaustausch, gemeinsame Streifen im Binnengrenzraum sowie grenzüberschreitende Observation und Nacheile, also die Verfolgung von Straftätern über eine Grenze hinweg.

Das SIS kann auch Ausschreibungen zur Einreiseverweigerung für den gesamten Schengen-Raum enthalten. Grundlage kann eine nationale Entscheidung sein, zum Beispiel eine deutsche Wiedereinreisesperre nach Ausweisung oder Abschiebung. Dahinter steht der Grundsatz, dass eine Person, die wegen einer dauerhaften Gefahr für die öffentliche Sicherheit aus einem Staat ferngehalten werden muss, grundsätzlich auch in den anderen Schengenstaaten unerwünscht ist.

Der Wegfall der Personenkontrollen bedeutet nicht das Ende der Zollkontrollen. Wer aus einem Schengenstaat in einen anderen Schengenstaat einreist, der nicht Mitglied der Europäischen Zollunion ist, muss Waren deklarieren, wenn sie die Freigrenzen des Einreisestaates überschreiten. Zur Schengen-Zone, aber nicht zur EU-Zollunion, gehören die EFTA-Staaten Schweiz, Liechtenstein, Norwegen und Island. Norwegen, Island und Liechtenstein gehören zugleich zum Europäischen Wirtschaftsraum und haben gegenüber Drittstaaten eigene Außenzölle. Deshalb sind Warenkontrollen möglich, um Einfuhren über das Land mit den niedrigsten Außenzöllen zu verhindern. In der Schweiz gilt bei fehlendem Zollpersonal außerdem das Prinzip der Selbstdeklaration; Verstöße können auch bei der Durchreise als Zollvergehen bestraft werden.

Entstehung und Einbindung in die EU

Das erste Schengener Übereinkommen wurde am 14. Juni 1985 von Deutschland, Frankreich, Belgien, den Niederlanden und Luxemburg unterzeichnet. Es sollte vor allem die Schaffung eines europäischen Binnenmarktes fördern und war ein frühes Beispiel verstärkter Zusammenarbeit, an der nur fünf der damals zehn EG-Staaten beteiligt waren.

Am 19. Juni 1990 folgte das Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ). Es legte die konkreten rechtlichen und technischen Verfahren zur Umsetzung fest. In den neuen Bundesländern trat es mit der deutschen Wiedervereinigung am 3. Oktober 1990 automatisch in Kraft.

Im Vertrag von Amsterdam vom 2. Oktober 1997 wurde die Integration der Schengener Abkommen in das EU-Recht beschlossen; sie trat am 1. Mai 1999 in Kraft. Das beigefügte Schengen-Protokoll regelte die Einbeziehung des Schengen-Besitzstandes, also des gesamten auf den Abkommen beruhenden Rechts. Seitdem gilt dieser Besitzstand grundsätzlich auch für neu beitretende EU-Mitgliedstaaten. Irland und das Vereinigte Königreich, das bis zum Brexit EU-Mitglied war, erhielten Ausnahmeregelungen. Dänemark wendet das Schengenrecht auf völkerrechtlicher Grundlage an.

Seit der Integration sind die EU-Organe für die Weiterentwicklung des Schengenrechts zuständig, auch wenn es nicht in allen Mitgliedstaaten gleichermaßen gilt. Große Teile des SDÜ wurden später durch EU-Verordnungen wie den Schengener Grenzkodex ersetzt. Das erste Urteil des Europäischen Gerichtshofs zur Auslegung des Schengenrechts erging 2003 und betraf den Schutz vor Doppelbestrafung innerhalb der EU.

Teilnahme und Erweiterungen

Ein Staat kann das Schengenrecht formal übernehmen, ohne dass sofort alle praktischen Folgen eintreten. Der Beitritt zur EU führt seit dem Vertrag von Amsterdam automatisch zur Aufnahme in die Schengen-Zusammenarbeit. Der Wegfall der Binnengrenzkontrollen, die einheitliche Visumerteilung und die Nutzung des SIS stehen jedoch unter einem gesonderten Anwendungsvorbehalt. Erst nach einer Evaluierung muss festgestellt werden, dass der Außengrenzkontrollstandard erfüllt ist und das SIS problemlos funktioniert.

Nach dem Artikel sind 29 Länder dem Schengener Abkommen beigetreten: die EU-Mitgliedstaaten mit Ausnahme Irlands sowie Norwegen, Island und die Schweiz. Rechtlich wird zwischen Vollanwenderstaaten, Teilanwenderstaaten und Staaten mit nur begrenzter Beteiligung unterschieden. Zypern ist ein Teilanwenderstaat: Das Schengenrecht ist für die Republik bindend, wird aber noch nicht vollständig angewendet. Ein Beitritt hängt wesentlich von der Lösung des Zypernkonflikts ab. Irland wendet nur einen Randbereich an, vor allem in der justiziellen und polizeilichen Zusammenarbeit.

Die Land- und Seegrenzen von Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, der Slowakei, Slowenien, Tschechien und Ungarn wurden am 21. Dezember 2007 geöffnet; an Flughäfen erfolgte die Umstellung am 30. März 2008. Wegen technischer Probleme mit SIS II, das unter anderem Biometriedaten, Fingerabdrücke und Lichtbilder speichern sollte, wurde vorübergehend das aufgerüstete System SISone4all genutzt.

Die Schweiz unterzeichnete ihr Assoziationsabkommen am 26. Oktober 2004. In der Volksabstimmung vom 5. Juni 2005 stimmten 54,6 Prozent für die Teilnahme. Das Abkommen trat am 1. März 2008 in Kraft, an den Landesgrenzen wurde es am 12. Dezember 2008 und an den Flughäfen am 29. März 2009 umgesetzt. Wegen der fehlenden Zollunion mit der EU bleiben Warenkontrollen möglich.

Liechtenstein unterzeichnete sein Assoziationsabkommen am 28. Februar 2008 und wurde nach Evaluierung am 19. Dezember 2011 Vollmitglied. Während der Übergangszeit wurde die Grenze zur Schweiz, an der wegen der Zollunion keine regulären Kontrollstellen eingerichtet wurden, durch Kameras und Streifen überwacht. Auch nach dem Beitritt bleiben Warenkontrollen an der Grenze zu Österreich bestehen.

Kroatien trat am 1. Januar 2023 bei; an Flughäfen entfielen die Kontrollen am 26. März 2023. Bulgarien und Rumänien wurden zunächst am 31. März 2024 für Luft- und Seegrenzen aufgenommen. Nach dem Beschluss des Rates der Europäischen Union vom 12. Dezember 2024 entfielen die Landgrenzkontrollen am 1. Januar 2025 vollständig. Der Beitritt war seit 2011 verhandelt worden und insbesondere durch Österreich verzögert worden.

Vorübergehende Grenzkontrollen

Grenzkontrollen an Binnengrenzen dürfen bei einer ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit vorübergehend wieder eingeführt werden. Nach Art. 25 ff. des Schengener Grenzkodex müssen die Maßnahmen der Europäischen Kommission umgehend mitgeteilt werden. Sie kann die Maßnahmen kritisieren, aber nicht selbst aufheben. Bei vorhersehbaren Ereignissen sind Kontrollen für bis zu sechs Monate möglich. Wenn sofortiges Handeln erforderlich ist, können sie unverzüglich für höchstens zehn Tage und mit Verlängerungen insgesamt höchstens zwei Monate eingeführt werden.

Solche Kontrollen gab es beispielsweise bei Fußball-Europa- und Weltmeisterschaften, G8- und G7-Gipfeln, dem NATO-Gipfel 2009, den Olympischen Sommerspielen 2024 und während der Flüchtlingskrise. Beim G7-Gipfel auf Schloss Elmau wurden vom 26. Mai bis 15. Juni 2015 an deutschen Grenzen 362.275 Reisende überprüft. Dabei wurden unter anderem 10.555 Verstöße gegen das Aufenthaltsgesetz, 237 Verstöße gegen das Betäubungsmittelgesetz und 151 Urkundendelikte festgestellt; außerdem gab es 1.056 Personen-Fahndungstreffer, darunter 135 Personen mit offenen Haftbefehlen.

Die Debatte über Reformen verschärfte sich 2011/2012, nachdem über 20.000 Flüchtlinge über das Mittelmeer nach Italien gelangt waren. Frankreich führte zeitweise Kontrollen an der Grenze zu Italien ein, nachdem Italien Flüchtlingen Touristenvisa ausgestellt hatte. Dänemark führte 2011 vorübergehend Kontrollen ein, schaffte sie nach einem Regierungswechsel im Oktober 2011 aber wieder ab. Die Verordnung (EU) Nr. 1051/2013 vom 22. Oktober 2013 erleichterte die Wiedereinführung: Bei vorhersehbaren Ereignissen wurden bis zu sechs Monate möglich; bei unmittelbarem Handlungsbedarf galten höchstens zehn Tage, mit Verlängerungen maximal zwei Monate.

Auch die COVID-19-Pandemie führte von März bis Juni 2020 und erneut im Februar 2021 zu zahlreichen Grenzschließungen. Seit der Flüchtlingskrise 2015/2016 wurde das Prinzip des kontrollfreien Grenzübertritts von mehreren Staaten wiederholt eingeschränkt.

Kritik und besondere Gebiete

Der Abbau der Binnengrenzkontrollen setzt voraus, dass die Außengrenzen wirksam gesichert und illegale Einwanderung bekämpft werden. Kritiker aus Bürger- und Menschenrechtsinitiativen weisen darauf hin, dass dadurch gefährliche und kriminelle Wege über die Außengrenzen gefördert werden können. Nach Angaben von Pro Asyl starben an der deutschen Ostgrenze von 1993 bis 2003 etwa 145 Menschen beim Versuch eines Grenzübertritts. An der Südgrenze des Schengen-Raums, insbesondere an der Straße von Gibraltar und in der Ägäis, kamen zwischen 1994 und 2004 über 5000 Menschen ums Leben. Seit der Flüchtlingskrise ab 2015 verstärkte sich die Kritik im Zusammenhang mit der „Festung Europa“, Seenotrettung und der Verteilung schutzberechtigter Flüchtlinge.

Kritisiert wird außerdem, dass die als Ausnahme gedachten Binnengrenzkontrollen seit 2015 wiederholt verlängert wurden und dadurch zum Dauerzustand werden könnten. Der frühere EU-Kommissar Dimitris Avramopoulos bewertete diese Entwicklung als dramatisch und warnte, Europa könne ohne Schengen „sterben“.

Zum Schengengebiet gehört grundsätzlich nur das europäische Territorium der Mitgliedstaaten. Für Überseegebiete gelten Sonderregelungen. Andorra, San Marino, Monaco und die Vatikanstadt sowie Gibraltar sind keine Schengenstaaten, haben aber aufgrund besonderer Beziehungen zu Nachbarstaaten teilweise offene Grenzen oder eine faktische Einbindung. Sie können keine einheitlichen Schengen-Visa ausstellen und haben beispielsweise keinen Zugriff auf das SIS. Grönland, die Färöer, die niederländischen besonderen Gemeinden Bonaire, Saba und Sint Eustatius sowie die autonomen Länder Aruba, Curaçao und Sint Maarten gehören nicht zum Schengen-Raum. Nordirland und Irland nehmen wegen ihrer besonderen Vereinbarungen und der Common Travel Area nicht am Wegfall der Grenzkontrollen teil.