Industriepolitik – einfach erklärt

Begriff und Formen

Industriepolitik ist ein Teilbereich der Wirtschaftspolitik. Sie umfasst alle wirtschaftspolitischen Maßnahmen eines Staates oder seiner Verwaltungseinheiten, die die Struktur und Entwicklung eines Industriezweigs beeinflussen.

Im anglo-amerikanischen Sprachgebrauch meint „Industrie“ nicht nur das produzierende Gewerbe, sondern alle Wirtschaftszweige, einschließlich der New Economy. Das Beispiel Großbritanniens wird als Hinweis genannt, dass eine unrealistische Priorisierung der Informationsökonomie Deindustrialisierung auslösen kann: Dort gingen innerhalb von 30 Jahren zwei Drittel der Industrie verloren.

Industriepolitik kann aktiv oder reaktiv sein. Aktive Industriepolitik soll Industrialisierungsprozesse gestalten, etwa durch Förderung des Strukturwandels oder Exporthilfen. Reaktive Industriepolitik antwortet auf unerwünschte Folgen solcher Prozesse, zum Beispiel durch Erhaltungsmaßnahmen und Anpassungshilfen wie die Förderung von Forschung und Entwicklung.

Entwicklung der europäischen Industriepolitik

Die Ziele der EU-Industriepolitik schwankten zwischen Strukturerhalt, Modernisierung durch Forschung und Entwicklung im vorwettbewerblichen Bereich sowie der selektiven Förderung exportorientierter Industrien oder industrieller „Champions“.

Bis weit in die 1970er Jahre sollte Handelspolitik krisenanfällige Branchen wie Stahlerzeugung, Schiffbau, Kohlebergbau und Textilindustrie schützen. Eingesetzt wurden direkte Subventionen, Erzeugerquoten, Investitionsbegrenzungen, Preisregulierung und Handelsprotektion. Seit Ende der 1980er Jahre rückten wegen zunehmender internationaler Konkurrenz Hochtechnologiebranchen stärker in den Mittelpunkt; zugleich wurde erkannt, dass Handelsbarrieren deren Entwicklung eher bremsen.

Der Colonna-Bericht entwarf Anfang der 1970er Jahre einen umfassenden europäischen Ansatz. Er forderte angesichts mächtiger internationaler Konzerne eine gemeinsame Strategie und europäische Unternehmen, die auf dem Binnenmarkt und gegen amerikanische Konkurrenz bestehen können. Die Umsetzung scheiterte vor allem am deutschen Widerstand und an Kompromissen, die bei EU-Erweiterungen nötig waren.

Anfang der 1980er Jahre begann eine modernisierungsorientierte Politik mit einer abgestimmten Forschungs- und Technologiepolitik. Die 1987 ratifizierte Einheitliche Europäische Akte (EEA) nahm diese Politik in die Römischen Verträge auf. 1992 wurde Industriepolitik im Maastricht-Vertrag ausdrücklich verankert. Artikel 157 lautet: „Die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die notwendigen Voraussetzungen für die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie gewährleistet sind.“ Zunächst orientierte man sich am französischen etatistischen Modell einer aktiv gestaltenden und Ziele setzenden Politik, das Jacques Delors mit dem Binnenmarkt verband.

Industriekommissar Martin Bangemann konzentrierte sich auf Telekommunikation und Internet-Wirtschaft und wurde deshalb der Einflussnahme zugunsten bestimmter Industriegruppen beschuldigt. Unter den Wettbewerbskommissaren Karel van Miert und Mario Monti wurde dieser Kurs revidiert; danach hatte die Wettbewerbspolitik Vorrang. Der Europäische Rat verlangte jedoch 2003 erneut, stärker auf einzelne Industriezweige, besonders die verarbeitende Industrie, einzugehen. Deutschland, Frankreich und Großbritannien forderten 2004 eine „proaktive europäische Industriepolitik“ auch zur Erfüllung der Lissabon-Strategie.

Champions und neuere strategische Ziele

Als europäische Champions gelten multinationale Unternehmen mit Weltmarktführerposition, etwa der Luft- und Raumfahrtkonzern EADS. Industriepolitik soll solche Unternehmen unterstützen, fördern oder beim Aufbau helfen. Politiker kritisieren in diesem Zusammenhang eine aus ihrer Sicht zu strenge europäische Fusionskontrolle, weil sie leistungsfähige Zusammenschlüsse verhindern könne; genannt wird das Verbot der Fusion von Scania und Volvo. Kritiker halten dagegen, dass die Förderung von Champions für nationale Standort- und Beschäftigungspolitik missbraucht werden könne, beispielsweise beim Übernahmegerangel zwischen Aventis und Sanofi-Synthélabo.

Seit der Krise 2009/10 wirkten Bankenkrise, Staatsschuldenkrise, Immobilienkrisen und Eurokrise zusammen. Sehr niedrige Realzinsen begünstigten Investitionen in die Realwirtschaft. Ob eine „grüne“ Industriepolitik zugleich Wirtschaftswachstum und Nachhaltigkeit fördern kann, wird als fraglich dargestellt. Die zeitweise in europäischen Staaten und auf EU-Ebene erwogene oder betriebene Förderung der Elektromobilität war Stand Mitte 2014 noch weit von einem Marktdurchbruch entfernt. Im Bundestagswahlkampf 2009 stritten die großen Parteien vor allem darüber, wie Spitzentechnologien staatlich gefördert werden sollten.

Wegen nachlassenden Wachstums 2019 und technologischer Konkurrenz durch China wurde wieder verstärkt über Unterstützung für Schlüsselbranchen und -technologien gesprochen. Dazu gehörte die Idee europäischer Champions nach dem Vorbild von Airbus, etwa bei Fusionsplänen der Bahnsparten von Siemens und Alstom. Umstritten blieb, ob Industriepolitik konkrete Technologien vorgeben soll, beispielsweise Künstliche Intelligenz oder Batterietechnik, wie es der ehemalige Wirtschaftsminister Peter Altmaier forderte.

Im Oktober 2020 formulierte der Europäische Rat eine Industriepolitik, die nachhaltiger, widerstandsfähiger, grüner und wettbewerbsfähiger sein soll. Im Dezember 2022 kam das Ziel strategischer Unabhängigkeit bei kritischen Rohstoffen und Technologien, Lebensmitteln, Infrastruktur und Sicherheit hinzu. Die EU-Industrie soll zum grünen und digitalen Wandel beitragen, indem sie neue Technologien, Produkte, Dienstleistungen, Märkte und Geschäftsmodelle entwickelt.

Mario Draghi veröffentlichte im September 2024 einen Masterplan für eine neue europäische Industriestrategie zur Dekarbonisierung und Wettbewerbsfähigkeit. Er ergänzt die für 2024–2029 vorgeschlagene Leitinitiative „Clean Industrial Deal“ von EU-Kommissionspräsidentin van der Leyen und soll industrielle Aspekte des European Green Deal weiterentwickeln. Enrico Letta hatte im Frühjahr 2024 bereits die vollständige Verwirklichung des EU-Binnenmarktes vorgeschlagen. Angestrebt werden außerdem eine sektorspezifische Koordinierung von Industrie-, Wettbewerbs- und Handelspolitik sowie massive Investitionen, einschließlich neuer EU-Kredite, in europäische öffentliche Güter, bahnbrechende Innovationen und grenzüberschreitende Stromnetze, vergleichbar mit dem US-amerikanischen Inflation Reduction Act.

Nationaler Protektionismus bei Übernahmen

Wirtschaftlicher Patriotismus, in Frankreich patriotisme économique genannt, bezeichnet einen ausgeprägten nationalen Protektionismus. Er zeigt sich besonders, wenn Staaten die Übernahme als wichtig angesehener nationaler Unternehmen durch ausländische Investoren verhindern wollen.

Die französische Regierung verhinderte die Übernahme des Energiekonzerns Suez durch die italienische ENEL durch eine innerfranzösische Blockadefusion von Suez mit Gaz de France. Die spanische Regierung sprach sich 2006 und 2007 gegen die Übernahme des Energieunternehmens Endesa durch die deutsche E.ON aus.

Unterschiedliche Beurteilungen staatlicher Eingriffe

Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR) riet 2009, von strukturkonservierenden Maßnahmen und von staatlichen Versuchen abzusehen, aussichtsreiche Produkte oder Sektoren auszuwählen und zu fördern. Stattdessen befürwortete er einen umfassenden innovationspolitischen Ansatz: Der Staat solle im Bildungswesen und in der Grundlagenforschung eine zentrale Rolle übernehmen, private Forschung fördern und geeignete Rahmenbedingungen schaffen. Wettbewerb solle als „Entdeckungsverfahren“ nicht durch staatlich festgelegte Prioritäten außer Kraft gesetzt werden.

Gerhard Bosch und andere Soziologen sahen für einzelne staatliche Eingriffe hingegen keine politischen Alternativen. Bosch verlangte 2009 empirische Untersuchungen der tatsächlich vorgenommenen Eingriffe. Die Verlängerung des Kurzarbeitergeldes in der Krise 2009/10 von 24 auf 36 Monate wird als auf bestimmte Branchen zielende industriepolitische Maßnahme genannt.

Im Jahresgutachten 2019/2020 befürwortete der SVR vor allem bessere „Rahmenbedingungen für unternehmerisches Handeln“. Wenn die Umstände es erfordern, hielt er aber auch vertikale Eingriffe für gerechtfertigt, also auf einzelne Sektoren oder Technologien zugeschnittene Eingriffe in die Wirtschaftsstruktur.

Karl Aiginger und Teresa Bauer verstehen neue Industriepolitik als bessere Zusammenarbeit von Privatsektor und Staat. Nicht einzelne Unternehmen, sondern Branchen und neue Basistechnologien sollen unterstützt werden. Unternehmen mit überalterten Strukturen sollen nicht künstlich am Markt gehalten und internationaler Wettbewerb soll für mehr Exporte erhalten werden. Jonathan Barth und Sophie Pornschlegel begrüßen das EU-Ziel, 40 Prozent der grünen Technologien aus europäischer Produktion bereitzustellen. Sie befürchten ansonsten, dass die europäische Industrie bei grünen Technologien, Biotechnologie und digitalen Technologien den Anschluss an Zukunftsmärkte verliert.