Nordamerikanisches Freihandelsabkommen

Überblick und Bedeutung

Das Nordamerikanische Freihandelsabkommen (englisch North American Free Trade Agreement, NAFTA; französisch ALÉNA; spanisch TLCAN) war ein zwischenstaatliches Wirtschaftsabkommen zwischen Kanada, den Vereinigten Staaten und Mexiko. Es schuf eine Freihandelszone, also einen Raum, in dem Handelshemmnisse zwischen den beteiligten Ländern weitgehend abgebaut werden. NAFTA trat am 1. Januar 1994 in Kraft und wurde am 1. Juli 2020 durch das United States-Mexico-Canada Agreement (USMCA) ersetzt.

Anders als die Europäische Union besaß NAFTA keine supranationalen Regierungsfunktionen: Es gab keine über den Staaten stehende Regierung, und die Bestimmungen des Abkommens hatten keinen Vorrang vor nationalem Recht. Ergänzt wurde NAFTA durch zwei Nebenabkommen, das North American Agreement on Environmental Cooperation (NAAEC) zu Umweltfragen und das North American Agreement on Labor Cooperation (NAALC) zu Arbeitsrechten.

Entstehung und Mitglieder

Vorläufer war das Canada-US Free Trade Agreement (CUSFTA), das am 1. Januar 1989 in Kraft trat und Kanada mit den USA verband. Die Initiative ging auf den republikanischen US-Präsidenten Ronald Reagan zurück. Die Liberale Partei Kanadas, die Neue Demokratische Partei Kanadas und zunächst auch eine Mehrheit der kanadischen Öffentlichkeit betrachteten die Freihandelszone kritisch.

NAFTA umfasste seit 1994 drei Mitglieder: die Vereinigten Staaten mit der Hauptstadt Washington, D.C., Kanada mit Ottawa und Mexiko mit Mexiko-Stadt. Für 2013 nennt der Artikel 317,2 Millionen Einwohner und ein Bruttoinlandsprodukt (BIP) von 16.799,7 Milliarden US-Dollar für die USA, 35,2 Millionen Einwohner und 1.825,1 Milliarden US-Dollar für Kanada sowie 120,3 Millionen Einwohner und 1.258,5 Milliarden US-Dollar für Mexiko. Das BIP pro Kopf betrug 53.101 US-Dollar in den USA, 51.990 US-Dollar in Kanada und 10.630 US-Dollar in Mexiko.

Regeln und Inhalte

NAFTA sah vor, die meisten Zölle innerhalb von 15 Jahren nach dem Inkrafttreten abzuschaffen. Ein großer Teil des Handels zwischen Kanada und den USA war allerdings bereits zuvor zollfrei. Bis 2008 sollten auch nicht-tarifäre Handelshindernisse beseitigt werden. Damit sind Beschränkungen gemeint, die den Handel nicht durch Zölle, sondern beispielsweise durch unterschiedliche Vorschriften oder Marktzugangsregeln erschweren.

Das Abkommen öffnete unter anderem den Bank-, Energie- und Transportsektor sowie die Vergabe öffentlicher Aufträge für Unternehmen aus den jeweils anderen Mitgliedstaaten. Außerdem wurden Standards etwa für Lebensmittel- und Produktsicherheit gesenkt. Ein weiteres Ziel war ein stärkerer Schutz geistigen Eigentums, unter anderem bei medizinischen Patenten.

Regeln zum Investitionsschutz sollten ausländische Investitionen absichern. Unternehmen konnten Investitionsschiedsverfahren anstrengen, wenn neue Gesetze ihre erwarteten Gewinne verringerten. Solche Verfahren werden nicht vor gewöhnlichen nationalen Gerichten, sondern vor besonderen Schiedsgerichten geführt.

Wirtschaftliche und soziale Folgen

Die Folgen von NAFTA werden je nach politischem Standpunkt sehr unterschiedlich bewertet. Mexikos Ausfuhren stiegen von 51,8 Milliarden US-Dollar im Jahr 1994 auf 166,4 Milliarden US-Dollar im Jahr 2000. Nach Einschätzung des mexikanischen Wirtschaftsministeriums wurde Mexiko zeitweise zur siebtgrößten Exportnation der Welt.

Kritik richtete sich besonders gegen Investitionsschiedsverfahren. Nach einer Studie der Nichtregierungsorganisation Public Citizen's Trade Watch waren 2014 NAFTA-Verfahren mit Forderungen von 12,4 Milliarden US-Dollar gegen Regierungen, vor allem gegen Kanada, anhängig. Insgesamt seien Staaten zu 360 Millionen US-Dollar Schadensersatz verurteilt worden. Kanadas CETA-Chefunterhändler bewertete die von Kanada geleisteten Zahlungen von insgesamt 150 Millionen US-Dollar dagegen als ohne „sehr negative Wirkung“.

Für Mexiko nennt der Artikel mehrere negative Einschätzungen. Der Ökonom Mark Weisbrot bezeichnete die 23 Jahre nach der Unterzeichnung als wirtschaftlichen Misserfolg: 2018 sei die Armutsquote höher gewesen als 1994, die Reallöhne seien kaum gestiegen, und Mexiko habe beim Wachstum des Pro-Kopf-BIP nur Platz 15 unter 20 lateinamerikanischen Ländern erreicht. Fast fünf Millionen Landwirte verloren demnach ihre Arbeit, weil sie nicht mit subventioniertem US-Mais konkurrieren konnten. Dies habe zur starken Zunahme der Auswanderung in die USA zwischen 1994 und 2000 beigetragen.

Nach weiteren im Artikel wiedergegebenen kritischen Bewertungen wurde Mexiko von günstigen, subventionierten US-Agrarprodukten verdrängt; deren Preis habe 20 Prozent unter den Produktionskosten gelegen. Millionen Maisbauern hätten aufgegeben, während neue Zulieferindustrien nicht alle Arbeitslosen aufnehmen konnten. Mexiko müsse 60 Prozent seines Weizens und 70 Prozent seines Reises importieren. Für Kanada werden eine stärkere Ausrichtung auf Rohstoffexporte und zunehmende Umweltprobleme genannt. Insgesamt seien die Einkommen in den Mitgliedstaaten stagniert und die Einkommensunterschiede gewachsen.

In den USA wanderten Industriearbeitsplätze nach Mexiko ab. Die Konkurrenz mit dem Niedriglohnland und die Drohung mit Produktionsverlagerungen schwächten nach dieser Darstellung die Gewerkschaften und die Lohnentwicklung. Zusammen mit der Marktöffnung für chinesische Waren wird NAFTA besonders mit dem Niedergang des „Rust Belt“, einer traditionellen Industrieregion, verbunden. Kritiker sehen darin eine Freihandelspolitik, die Unternehmen und Investoren nutzte, aber Industriearbeiter benachteiligte und deren Abwendung von den Demokraten begünstigte.

Neuverhandlung und Ablösung

NAFTA wurde im US-Präsidentschaftswahlkampf 2008 von Barack Obama und 2016 von Donald Trump infrage gestellt. Neuverhandlungen der drei Staaten in den Jahren 2017 und 2018 führten zum United States-Mexico-Canada Agreement (USMCA; spanisch AEUMC, französisch AÉUMC). Die formelle Zustimmung erfolgte am 30. September und 1. Oktober 2018. Donald Trump, der mexikanische Präsident Enrique Peña Nieto und Kanadas Premierminister Justin Trudeau unterzeichneten das Abkommen am 30. November 2018 beim G20-Gipfel in Buenos Aires. Nach der Ratifizierung durch die drei nationalen Gesetzgeber trat es am 1. Juli 2020 in Kraft und löste NAFTA ab.

Zu den vereinbarten Änderungen gehörte, dass US-Landwirte mehr Milch und Milchprodukte nach Kanada exportieren dürfen. Im Gegenzug erhebt die US-Regierung keine Importzölle auf Autos aus Kanada und Mexiko. Außerdem muss jedes Mitglied die beiden anderen drei Monate vor Handelsgesprächen mit einer „Nicht-Marktwirtschaft“ informieren. Schließt ein Mitglied ein Freihandelsabkommen mit China oder einer ähnlichen Wirtschaft, dürfen die beiden anderen Staaten nach Artikel 32.10 das trilaterale Abkommen mit einer Frist von sechs Monaten kündigen und untereinander ein bilaterales Abkommen zu gleichen Bedingungen schließen.

Die Gespräche mit Kanada gerieten Ende August 2018 zeitweise ins Stocken. Im Dezember 2019 ratifizierte Mexiko das USMCA; zugleich stimmten die US-Demokraten dem Abkommen erstmals zu. Zuvor waren strengere arbeitsrechtliche Regeln und eine Überwachung durch unabhängige Fachleute ausgehandelt worden. Dadurch sollte Mexikos Niedriglohnvorteil begrenzt werden.