Fraktionsdisziplin – einfach erklärt

Begriff und rechtliche Grundlage

Fraktionsdisziplin bezeichnet das Ausmaß, in dem die Mitglieder einer parlamentarischen Fraktion einheitlich abstimmen. In Österreich heißt sie Klubdisziplin. Der Ausdruck Fraktionszwang beziehungsweise Klubzwang betont den Druck der Fraktionsführung oder anderer Fraktionsmitglieder, die eigene Position zugunsten der gemeinsamen Linie zurückzustellen. Aus Sicht der Parteien wird dafür auch der positivere Begriff Fraktionssolidarität verwendet, der das gemeinsame Auftreten gegenüber anderen Parteien hervorhebt.

Ein echter Fraktionszwang ist in Deutschland, Österreich, der Schweiz und vielen anderen Ländern verfassungswidrig, weil er dem Prinzip des freien Mandats widerspricht. Nach Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 des deutschen Grundgesetzes sind Abgeordnete nicht an Aufträge und Weisungen gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. In der Praxis stimmen sie dennoch bei einem großen Teil der Abstimmungen entsprechend den Vorgaben ihrer Fraktionsführung. In einer Parteiendemokratie besteht daher ein indirekter Fraktionszwang: Parteien können beispielsweise die Unterstützung der Wiederwahl eines Abgeordneten verweigern, wenn dieser häufig von der Parteilinie abweicht.

Warum Fraktionsdisziplin als notwendig gilt

Heute wird überwiegend angenommen, dass ein gewisses Maß an Fraktionsdisziplin in parlamentarischen Regierungssystemen nötig ist. Sie soll die Stabilität und Zuverlässigkeit politischer Beschlüsse sichern.

Als wichtige Gründe gelten:

Parteien müssen sich auf ihre Abgeordneten verlassen können, wenn sie ihre politischen Interessen durchsetzen wollen. Umgekehrt sind Abgeordnete im Wahlkampf häufig auf die Unterstützung ihrer Partei angewiesen. Wähler erwarten meist ein klares Parteiprofil, das nur durch ein im Wesentlichen einheitliches Abstimmungsverhalten entsteht.
Wenn Abgeordnete vom Partei- oder bei Koalitionsregierungen vom Koalitionsprogramm abweichen, können die darin gebündelten Entscheidungspakete wieder aufgeschnürt werden. Das gilt als problematisch, weil das Mehrheitsprinzip durch die Bündelung verschiedener Einzelpunkte unterschiedlich starke Betroffenheiten der Wähler besser berücksichtigen kann.
Kein Abgeordneter kann in allen Fachgebieten über ausreichende Sachkenntnis verfügen. Deshalb müssen sich Abgeordnete teilweise an den Einschätzungen anderer orientieren. Ein Fraktionsmitglied kann in einem bestimmten Bereich die Fraktionsmeinung prägen und sich in anderen Bereichen auf die Arbeit spezialisierter Fachleute verlassen.
Ohne Fraktionsdisziplin könnte die Arbeitsfähigkeit einer Regierung stark eingeschränkt werden. Abweichler aus der eigenen Fraktion und die Opposition könnten Gesetzesvorhaben blockieren.
Auch die Zustimmung zu einem Gesetz, das nicht der eigenen Überzeugung entspricht, kann als Gewissensentscheidung verstanden werden, wenn etwa ein Regierungswechsel oder die Unterstützung der Fraktion bei einem anderen Thema schwerer wiegt. Häufige öffentliche Abweichungen können außerdem den Eindruck einer uneinigen oder zerstrittenen Partei erzeugen und nach Ansicht mancher zu schlechteren Wahlergebnissen beitragen.

Unterschiede nach politischem System

Wie stark Fraktionsdisziplin ausgeprägt ist, hängt vom politischen System und von der politischen Kultur ab. In Verhältniswahlsystemen sind Parteien im Wahlkampf besonders wichtig. Durch die Aufstellung von Wahllisten können sie stärker beeinflussen, wer kandidiert, und verfügen damit über ein wirksames Sanktionsinstrument. Wähler nehmen Kandidaten häufig vor allem als Parteimitglieder wahr und erwarten, dass diese nach der Wahl das Parteiprogramm umsetzen.

In reinen Mehrheitswahlsystemen, wie sie etwa in Großbritannien und den USA üblich sind, steht die Persönlichkeit der Wahlkreiskandidaten stärker im Mittelpunkt. Prominente Politiker sind daher weniger auf die Unterstützung ihrer Partei angewiesen und können ein Interesse daran haben, sich im eigenen Wahlkreis auch gegen die Parteilinie zu profilieren. In Großbritannien übt der Whip im Sinne der Parteilinie Druck auf einzelne Parlamentarier aus. Partei- und Fraktionsausschlüsse wegen abweichenden Abstimmungsverhaltens lassen sich dort vergleichsweise leicht durchsetzen.

In den präsidentiellen USA ist der Einfluss der Whips geringer; auch die Fraktionsdisziplin ist insgesamt niedriger. Dazu trägt bei, dass die Wahlkampffinanzierung häufig von den Abgeordneten selbst und nicht von den Parteien getragen wird. Die dadurch geringere politische Stabilität des Parlaments wird im US-System durch eine verhältnismäßig starke Exekutive ausgeglichen.

Deutschland und Bundestag

Nach Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes sind Bundestagsabgeordnete Vertreter des ganzen Volkes, nicht an Aufträge und Weisungen gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Dennoch wird der Bundestag in der Praxis stark von Parteien und Fraktionen geprägt. Fraktionen können durch soziale Kontrolle, die Verhinderung einer Wiederwahl, Hinweise auf Folgen für andere politische Themen und die gemeinsame Außendarstellung auf ein fraktionskonformes Abstimmungsverhalten hinwirken. Diese Form der Fraktionsdisziplin gilt grundsätzlich als mit Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 vereinbar.

Fraktionen stimmen vor wichtigen Entscheidungen meist intern ab. An das Ergebnis halten sich fast immer alle Mitglieder. Die Fraktionsdisziplin ist weder gesetzlich noch in einer Geschäftsordnung festgelegt, wird aber besonders bei Koalitionsregierungen regelmäßig in Koalitionsverträgen vereinbart. Für die Sicherung einer einheitlichen Abstimmungsweise sind die parlamentarischen Geschäftsführer zuständig. Kann der Bundeskanzler die Fraktionsdisziplin in der Regierungskoalition nicht ausreichend sichern, kann er eine Gesetzesabstimmung mit einer Vertrauensfrage verbinden.

Abgeordnete dürfen ihre Fraktion jederzeit verlassen. Umgekehrt können sie wegen „fraktionsschädigenden Verhaltens“ ausgeschlossen werden; dafür gelten strengere Bedingungen, und der Ausschluss kann gerichtlich angefochten werden. Ein ausgetretener oder ausgeschlossener Abgeordneter behält sein Mandat und bleibt als fraktionsloses Mitglied im Bundestag, verliert aber bestimmte Rechte, die nur Fraktionsmitgliedern zustehen.

Bei besonders kontroversen Fragen gibt die Fraktionsführung die Abstimmung in der Regel frei. Im Artikel werden als Beispiele Schwangerschaftsabbruch, die Abschaffung der Verjährung von Morden, Präimplantationsdiagnostik und Organspende genannt. Bundeskanzlerin Angela Merkel gab im Sommer 2017 auch die Abstimmung über die „gleichgeschlechtliche Ehe“ frei.

Europäisches Parlament und historische Entwicklung

Im Europäischen Parlament war die Fraktionsdisziplin zunächst schwach. Obwohl die Sitzordnung von Anfang an den Fraktionen und nicht der nationalen Herkunft folgte, stimmten Abgeordnete häufig entlang nationaler Grenzen. Gründe waren programmatische Unterschiede zwischen den nationalen Mitgliedsparteien sowie die zunächst geringen Mitspracherechte des Parlaments in der Europapolitik. Einzelne Abgeordnete konnten deshalb leichter von der Fraktionslinie abweichen.

Mit der Entstehung der Europaparteien seit den 1970er Jahren und den erweiterten Mitspracherechten durch das Mitentscheidungsverfahren im Vertrag von Maastricht von 1992 nahm die Fraktionsdisziplin zu. In der Legislaturperiode 2004–2009 stimmten Abgeordnete der größeren Fraktionen in rund 90 % der Entscheidungen im Sinne ihrer Fraktion. 2018 erreichten die Grünen/Europäische Freie Allianz (EFA) 97 %, die progressiven Sozialdemokraten (S&D) 95 % und die Europäische Volkspartei und Christdemokraten (EPP) 94 %. Niedrigere Werte hatten ECR mit 78 %, ENF mit 75 % und EFDD mit 55 %. Diese drei Fraktionen werden im Artikel als rechtspopulistisch sowie EU-skeptisch oder EU-kritisch beschrieben. Weil es im Europäischen Parlament keine feste Trennung zwischen Regierungs- und Oppositionsfraktionen gibt und Europaparteien keinen Einfluss auf nationale Kandidatenlisten haben, bleiben Mehrheiten flexibler und der Fraktionszwang geringer als in vielen nationalen Parlamenten. Als Beispiel für Druck wird die Abstimmung über Artikel 13 des geplanten EU-Leistungsschutzrechts genannt; ein anonymer EPP-Abgeordneter berichtete 2018 von Drohungen mit dem Entzug von Berichten und parlamentarischen Ämtern.

Bereits die politischen Klubs der Französischen Nationalversammlung von 1791 und der Frankfurter Nationalversammlung 1848/49 versuchten, durch geschlossenes Abstimmen ihren Einfluss zu erhöhen. Diese Klubs waren zunächst instabil und hatten meist keine feste Mitgliedschaft oder internen Abstimmungsmechanismen. Mit modernen Parteien gewann die Fraktionsdisziplin an Bedeutung. Marxistisch orientierte Parteien vertraten teilweise ein imperatives Mandat, das Abgeordnete an den Parteiwillen binden sollte.

Im Deutschen Reich setzte besonders die SPD Fraktionsdisziplin durch. Der Streit über die Burgfriedenspolitik im Ersten Weltkrieg führte jedoch zur Spaltung: 18 Abgeordnete unter Hugo Haase stimmten gegen die von der Fraktionsmehrheit geforderten Kriegskredite, wurden 1916 ausgeschlossen und gründeten 1917 die USPD. In der Weimarer Republik praktizierte vor allem die KPD einen strengen Fraktionszwang und ließ Mitglieder Blankovorlagen für einen Mandatsverzicht unterschreiben. Diese Praxis wurde als verfassungswidrig erklärt.

Für Österreich wird berichtet, dass Abgeordnete der ÖVP in den 1950er- und 1960er-Jahren möglicherweise vor Amtsantritt ein Blanko-Rücktrittsgesuch abgeben mussten. Diese Darstellung wird auch mit Aussagen von Werner Königshofer sowie Madeleine Petrovic und Johannes Voggenhuber verbunden, ist laut Artikel jedoch nicht weiter belegbar; ebenso ist nicht belegt, ob es tatsächlich zu solchen Rücktritten kam.