Flüchtlingskrise in Deutschland 2015/2016

Kern der Krise

Als Flüchtlingskrise in Deutschland 2015/2016 wird die Situation bezeichnet, die durch die Einreise von über einer Million Flüchtlingen, Migranten und anderen Schutzsuchenden entstand. Sie war Teil der europaweiten Flüchtlingskrise und erreichte im Herbst 2015 ihren Höhepunkt. Für 2015 und 2016 wurden im EASY-System 1.855.522 Ersterfassungen und 1.222.194 Asylanträge gezählt.

Der starke Zuzug stellte Behörden, Unterkünfte, Kommunen und Gesellschaft vor große Aufgaben. Er löste Debatten über humanitären Schutz, europäische Verantwortung, Grenzkontrollen, Abschiebungen, Integration und ein arbeitsmarktbezogenes Einwanderungsgesetz aus. Der Begriff „Flüchtlingskrise“ selbst ist umstritten. Die Einstellungen reichten von großer Hilfsbereitschaft und Willkommenskultur bis zu Fremdenfeindlichkeit und Forderungen nach einer Begrenzung der Zuwanderung.

Ein Hauptgrund für Flucht war der Bürgerkrieg in Syrien. Daneben kamen viele Menschen aus Irak, Afghanistan, anderen Staaten des Nahen Ostens, Afrika und Nicht-EU-Staaten des Balkans. Syrische Schutzsuchende erhielten nach deutschem Recht überwiegend subsidiären Schutz, also Schutz bei ernsthafter Gefahr im Herkunftsland, aber vergleichsweise selten Asylberechtigung. Nach der weitgehenden Schließung der Balkanroute und dem EU-Türkei-Abkommen vom 18. März 2016 sanken die monatlichen Zugänge deutlich; 2017 lagen sie wieder auf dem Niveau von 2014.

Ursachen und Weg nach Deutschland

Der Migrationsforscher Jochen Oltmer nannte sechs zusammenwirkende Faktoren: Syrien, Irak und Südosteuropa lagen relativ nahe an der EU; vorhandene Migrantennetzwerke machten Deutschland zu einem wichtigen Ziel; Deutschland zeigte vor dem Hintergrund von demografischem Wandel, Fachkräftemangel und menschenrechtlichen Schutzansprüchen erhöhte Aufnahmebereitschaft. Außerdem schwächte die Finanz- und Wirtschaftskrise ab 2007 Migrationsbarrieren in mehreren Nachbarstaaten der EU. Die Staaten an den EU-Außengrenzen, besonders Griechenland und Italien, waren überfordert. Weil die Aufnahmebereitschaft etwa in Frankreich und Großbritannien sank, wurde Deutschland 2015 zusätzlich zum Ersatz-Zielland.

Nach den Dublin-Verordnungen prüft grundsätzlich nur ein Staat einen Antrag auf internationalen Schutz. Meist ist dies der Staat der ersten Einreise in die EU. Staaten können aber mit dem Selbsteintrittsrecht das Verfahren selbst übernehmen. Überstellungen nach Griechenland waren seit 2011 ausgesetzt, weil der EGMR und der EuGH systemische Mängel des griechischen Asylsystems festgestellt hatten. Deshalb prüfte Deutschland von 2011 bis März 2017 viele eigentlich Griechenland zuzuordnende Verfahren selbst.

2015 verlagerte sich die Flucht zunehmend auf die Balkanroute. Ungarn wurde ein wichtiges Transitland und baute im September 2015 einen Zaun an der Grenze zu Serbien. Eine BAMF-Leitlinie vom 21. August 2015 sah vor, bei neuen Anträgen syrischer Staatsangehöriger weitgehend kein Dublin-Verfahren einzuleiten. Die öffentliche Twitter-Mitteilung des BAMF vom 25. August, Dublin-Verfahren für Syrer würden „weitestgehend faktisch nicht verfolgt“, verstärkte bei vielen Schutzsuchenden den Eindruck, Deutschland werde sie nicht in andere EU-Staaten überstellen.

Höhepunkt und staatliche Maßnahmen

In der Nacht vom 4. zum 5. September 2015 beschlossen Bundeskanzlerin Angela Merkel und Österreichs Bundeskanzler Werner Faymann, in Ungarn festsitzende Schutzsuchende weiterreisen zu lassen. Die Entscheidung wurde als „Nothilfe“ in einer humanitären Notlage dargestellt. Am Wochenende des 5. und 6. September kamen etwa 20.000 Menschen von Ungarn mit Zügen nach Deutschland. Im September passierten mindestens 135.000 Schutzsuchende die bayerische Grenze.

Am 13. September 2015 führte Deutschland an der Grenze zu Österreich wieder Kontrollen ein; weitere Staaten folgten. Schutzsuchende, die einen Asylantrag stellen wollten, konnten jedoch weiterhin einreisen, auch ohne gültige Identitätsdokumente. Ob und auf welcher rechtlichen Grundlage eine Zurückweisung möglich gewesen wäre, blieb unter Juristen umstritten. Nach Einführung der Kontrollen kamen weiterhin viele Menschen: Passau berichtete am 19. Oktober 2015 von über 100.000 Einreisen binnen drei Wochen.

Im Oktober 2015 ordnete das Innenministerium an, das Dublin-Verfahren wieder regulär anzuwenden. Die vollständige Schließung der Balkanroute im März 2016 und das EU-Türkei-Abkommen verringerten den Zugang. Das Abkommen sah vor, irregulär auf griechischen Inseln ankommende Personen ohne erfolgreichen Asylantrag auf Kosten der EU in die Türkei zurückzubringen.

Im Inland unterstützte die Bundeswehr Länder und Kommunen ab Juni 2015 in 850 Hilfsanträgen, stellte 170.000 Unterbringungsplätze bereit und transportierte 200.000 Asylsuchende. Für schnellere Verfahren wurde das BAMF 2016 auf 7.300 Beschäftigte aufgestockt und durch Abordnungen auf insgesamt 9.000 Mitarbeiter erweitert. Das Datenaustauschverbesserungsgesetz, seit 5. Februar 2016 in Kraft, schuf ein zentrales Kerndatensystem im Ausländerzentralregister: Registrierung, Fingerabdrücke, Sicherheitsabgleich und ein fälschungssicherer Ankunftsnachweis sollten Mehrfachidentitäten verhindern und den Datenaustausch beschleunigen. Zuvor bestanden erhebliche Erfassungs- und Austauschlücken.

Asylrecht, Rückkehr und Integration

Das Asylpaket I, überwiegend seit 24. Oktober 2015 gültig, erklärte Albanien, Kosovo und Montenegro zu sicheren Herkunftsstaaten. Es verlängerte die mögliche Unterbringung in Erstaufnahmeeinrichtungen auf bis zu sechs Monate, erleichterte Sachleistungen statt Geldleistungen und unangekündigte Abschiebungen, sah schnellere Verfahren sowie 670 Euro Bundespauschale je zugewiesenem Flüchtling und Monat vor. Menschen mit guter Bleibeperspektive sollten früher Deutsch- und Integrationskurse sowie Hilfen für Ausbildung und Arbeit erhalten.

Das Asylpaket II wurde am 25. Februar 2016 vom Bundestag beschlossen. Es regelte unter anderem beschleunigte Verfahren in besonderen Aufnahmeeinrichtungen, Leistungskürzungen und grundsätzlich einen zweijährigen Aussetzung des Familiennachzugs für subsidiär Schutzberechtigte. Die geplante Einstufung von Algerien, Marokko und Tunesien als sichere Herkunftsstaaten scheiterte 2017 im Bundesrat. Rückführungen wurden unter anderem durch Programme für freiwillige Rückkehr und das Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht vom 20. Juli 2017 gefördert. Abschiebungen nach Afghanistan blieben wegen der Sicherheitslage umstritten.

Das Integrationsgesetz trat überwiegend am 6. August 2016 in Kraft. Es verband „Fördern und Fordern“: Eine dreijährige Wohnsitzauflage sollte Ballungsräume entlasten; Integrationskurse erhielten 100 statt 60 Stunden Orientierungsteil und konnten verpflichtend sein. Anerkannte Flüchtlinge sollten eine Niederlassungserlaubnis meist erst nach fünf Jahren erhalten, bei Sprachstufe A2 und überwiegend gesichertem Lebensunterhalt; bei C1 und gesichertem Lebensunterhalt war sie schon nach drei Jahren möglich. Die Vorrangprüfung wurde in Regionen mit niedriger Arbeitslosigkeit für drei Jahre ausgesetzt. Die Regelungen sollten Zugang zu Ausbildung und Arbeit erleichtern, enthielten aber auch 100.000 zusätzliche Arbeitsgelegenheiten und mögliche Leistungskürzungen bei fehlender Mitwirkung.

Für Asylbewerber gilt normalerweise in den ersten drei Monaten ein Beschäftigungsverbot, bei Unterkunft in einer Aufnahmeeinrichtung in den ersten sechs Monaten. Danach besteht grundsätzlich ein Anspruch auf Arbeitserlaubnis. Für bestimmte Personen aus sicheren Herkunftsstaaten besteht dieser Anspruch nicht.

Unterbringung, Gesellschaft und Sicherheit

Die Unterkünfte waren Anfang 2016 in fast allen Bundesländern überbelegt. Notquartiere entstanden in Containern, leerstehenden Gebäuden, Zelten und zeitweise knapp 1.000 Sporthallen. In Sammelunterkünften wurden Diebstähle, Gewalt und sexuelle Übergriffe berichtet. Besonders gefährdet seien unter anderem alleinstehende Mütter, Kinder und Homosexuelle. Gefordert wurden getrennte Sanitärbereiche, Schutzräume, geschultes Ansprechpersonal und bessere Kontrolle von Helfern und Sicherheitsdiensten. Auch Übergriffe gegen christliche Flüchtlinge wurden dokumentiert. Trotz gesunkener Antragszahlen bestanden 2018, besonders in Ballungsräumen, Probleme bei der dauerhaften Wohnraumversorgung.

Viele Menschen engagierten sich ehrenamtlich. Nach einer Angabe hatten sich seit 2015 55 % der Bevölkerung durch Spenden, Fürsprache oder aktive Hilfe für Flüchtlinge engagiert; Helferinnen und Helfer leisteten durchschnittlich 5,5 Stunden pro Woche. 2017 waren noch 19 % aktiv. Zugleich nahmen flüchtlingsfeindliche Angriffe stark zu: Das BKA zählte 2015 1.005 Angriffe auf Flüchtlingsunterkünfte, darunter 92 Brandstiftungen; 901 Fälle hatten eindeutig rechtsradikalen Hintergrund.

Der Abschnitt zur Sicherheitslage ist im Artikel ausdrücklich in seiner Neutralität umstritten. Die Polizeiliche Kriminalstatistik unterscheidet Tatverdächtige von Verurteilten und erfasst nur aufgeklärte Fälle. Für 2016 waren 174.438 der 616.230 tatverdächtigen Nichtdeutschen als „tatverdächtige Zuwanderer“ erfasst. 86 % von ihnen waren männlich, 67 % jünger als 30 Jahre. Zugleich kamen 2017 Flüchtlinge aus Kriegs- und Konfliktregionen, besonders Syrer und Iraker, laut Lagebild seltener mit dem Gesetz in Konflikt, als ihr Anteil erwarten ließ; Syrer stellten 35,5 % der Asylsuchenden und Flüchtlinge, aber 20 % der tatverdächtigen Zuwanderer.

Die Kölner Silvesternacht 2015/16 verschärfte die Debatte. Nach der BKA-Abschlussbilanz wurden etwa 650 Frauen Opfer von Sexualdelikten; deutschlandweit wurden 881 Sexualdelikte mit über 1.200 betroffenen Frauen gezählt. Die Täterzahl wurde auf etwa 2.000 geschätzt, aber nur 120 Verdächtige konnten ermittelt werden. Daneben wurden islamistisch motivierte Anschläge und Terrorermittlungen bekannt. Behörden warnten vor Einschleusung und Radikalisierung, betonten aber, dass Schutzsuchende nicht pauschal unter Generalverdacht gestellt werden dürften.

Wirtschaft, Arbeitsmarkt und politische Folgen

Die wirtschaftlichen Folgen werden im Artikel überwiegend anhand von Prognosen und unterschiedlichen Expertenmeinungen behandelt; der Artikel weist selbst darauf hin, dass Teile seit 2015 nicht mehr aktuell sind und spekulative Hochrechnungen enthalten. Als Hürden für die Arbeitsmarktintegration nennt er fehlende Deutschkenntnisse, Bildungsabschlüsse oder Zeugnisse sowie unsichere Bleibeperspektiven. Die freiwilligen, nicht überprüften BAMF-Angaben von 2015 ergaben bei volljährigen Erstantragstellern: 18,4 % hatten eine Hochschule, 21,7 % ein Gymnasium, 29,7 % eine Mittelschule und 6,6 % keine formelle Schulbildung besucht.

Nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit waren im Mai 2018 238.000 Geflüchtete sozialversicherungspflichtig beschäftigt. Die Erwerbstätigenquote von Menschen aus nichteuropäischen Asylherkunftsländern lag im Mai 2018 bei 27,2 %, gegenüber 68,3 % bei deutschen Staatsbürgern. Im Dezember 2017 bezogen 959.000 Personen aus nichteuropäischen Flüchtlingsstaaten Arbeitslosengeld II. Bildung, Sprachförderung, Ausbildung und langfristige Vermittlung wurden daher als zentrale Voraussetzungen der Integration dargestellt.

Die direkten Flüchtlingskosten des Bundes betrugen 2016 rund 21,7 Milliarden Euro, zusätzlich kamen 20 Milliarden Euro aus Landesmitteln. Die langfristigen Kostenschätzungen reichten weit auseinander und hingen besonders von der späteren Qualifikation und Erwerbstätigkeit ab. Das ZEW nannte bei geringer Leistungskraft eine Belastung von rund 400 Milliarden Euro, bei hoher Qualifikation hingegen einen möglichen positiven Saldo von 20 Milliarden Euro.

Politisch blieb strittig, ob die Entscheidungen Anfang September 2015 eine „Grenzöffnung“ waren, wie Zuwanderung gesteuert werden könne und ob es eine jährliche Obergrenze geben dürfe. Horst Seehofer nannte im Januar 2016 „bis höchstens 200.000 Personen“ pro Jahr. Andere verwiesen auf Schutzpflichten nach Genfer Flüchtlingskonvention und Europäischer Menschenrechtskonvention. Merkel räumte am 21. März 2018 ein, EU und andere Institutionen hätten zu spät und „zu halbherzig“ auf die Fluchtbewegungen reagiert; Deutschland sei gespalten und die Stimmung polarisiert.