Federalist-Artikel Nr. 51

Einordnung und Bedeutung

Der Federalist-Artikel Nr. 51 ist der 22. der insgesamt 85 Federalist Papers. James Madison, Alexander Hamilton und John Jay verfassten diese Essays 1787/88, um die Ratifikation der neuen Verfassung der Vereinigten Staaten in den dreizehn Einzelstaaten zu unterstützen. Artikel Nr. 51 stammt von James Madison und erschien am 6. Februar 1788 im Independent Journal unter dem gemeinsamen Pseudonym „Publius“.

Der Aufsatz erläutert vor allem das System der Checks and Balances, also die gegenseitige Kontrolle staatlicher Organe. Zusammen mit Federalist-Artikel Nr. 10 gilt er als politikwissenschaftlich besonders bedeutsam: Madison begründet darin, warum eine repräsentative Demokratie auch in einem großen, bevölkerungsreichen Flächenstaat funktionieren kann. Dabei verbindet er die Gewaltenteilung, den Föderalismus, die Volkssouveränität und den Schutz von Minderheiten.

Verfassungspolitischer Hintergrund

Die 1781 ratifizierten Konföderationsartikel (Articles of Confederation), die erste Verfassung der Vereinigten Staaten, erwiesen sich bereits nach wenigen Jahren als unzureichend. Die Bundesregierung durfte beispielsweise keine Steuern erheben. Befürworter einer stärkeren Nationalregierung wie Alexander Hamilton und James Madison bildeten deshalb die Föderalistische Partei. Sie beriefen 1786 auf der Annapolis Convention einen Verfassungskonvent ein und überzeugten 1787 die Philadelphia Convention, eine neue Verfassung mit einer starken Nationalregierung zu verabschieden.

Anschließend mussten Ratifikationskonvente in den einzelnen Bundesstaaten über die Annahme der Verfassung entscheiden. Hamilton initiierte die Federalist Papers, um diese Entscheidungen zu beeinflussen, und gewann Madison und John Jay als Mitautoren. Die gemeinsam verfassten 85 Artikel gehören heute zu den bedeutendsten Kommentaren zur Verfassung der Vereinigten Staaten.

Gewaltenteilung und gegenseitige Kontrolle

Madison betrachtet die Gewaltenteilung als grundlegendes Mittel zum Schutz der Freiheit. Legislative, Exekutive und Judikative sollen eigenständig handeln können und möglichst wenig Einfluss auf die Zusammensetzung der jeweils anderen Organe haben. Die Legislative, in den Vereinigten Staaten der Kongress, und die Exekutive, also der Präsident, sollten deshalb vom Volk gewählt werden. Für die Judikative macht Madison eine Ausnahme: Richter müssten besonders qualifiziert sein. Richter am Obersten Gerichtshof würden außerdem auf Lebenszeit gewählt und seien dadurch weniger von der Instanz abhängig, die sie ernannt habe.

Die bloße organisatorische Trennung der Gewalten genügt jedoch nicht. Jedes Regierungsorgan benötigt verfassungsrechtliche Mittel, um sich gegen Übergriffe anderer Organe zu wehren. Madison fasst diesen Gedanken in dem Satz zusammen: „Ambition must be made to counteract ambition“ – „Machtstreben muss Machtstreben entgegenwirken.“ Das Eigeninteresse der Amtsträger soll somit verhindern, dass ein Organ seine Macht an ein anderes abgibt oder dessen Übermacht hinnimmt.

Die Notwendigkeit solcher Kontrollen führt Madison auf die menschliche Natur zurück: „Wenn die Menschen Engel wären, so bräuchten sie keine Regierung. Wenn Engel die Menschen regierten, dann bedürfte es weder innerer noch äußerer Kontrollen der Regierenden.“ Das zentrale Problem bestehe darin, einer Regierung genügend Macht zur Herrschaft über das Volk zu geben und sie zugleich zur Selbstkontrolle zu zwingen. Die Volkssouveränität – die politische Herrschaft geht vom Volk aus – sei die wichtigste Kontrolle. Zusätzlich seien aber „weitere Vorsichtsmaßnahmen“ („auxiliary precautions“) erforderlich.

Da die Legislative in einer Republik gewöhnlich das mächtigste Organ sei, müsse ihre Macht auf zwei Kammern verteilt werden. Die vergleichsweise schwache Exekutive solle dagegen durch ein Veto gestärkt werden, mit dem sie Entscheidungen der Legislative zurückweisen kann. Auch diese Vetomacht müsse wiederum kontrolliert werden. Eine weitere Sicherung bietet der Föderalismus: In diesem System teilen sich Bundesregierung und Bundesstaaten die staatliche Macht und kontrollieren einander.

Expansive Republik und Minderheitenschutz

Eine Republik müsse nicht nur eine Tyrannei der Regierung verhindern. Sie müsse auch einzelne gesellschaftliche Gruppen davor schützen, von anderen Teilen der Gesellschaft ungerecht behandelt zu werden. Madison nennt dafür zwei mögliche Wege.

Erstens könnte eine erbliche oder selbsternannte Regierung unabhängig vom Willen der Mehrheit oder sogar der gesamten Gesellschaft handeln. Diese Lösung sei jedoch gefährlich: Eine solche Regierung könne den ungerechten Willen einer Mehrheit gegen eine Minderheit durchsetzen oder allen Teilen der Gesellschaft ihren eigenen Willen aufzwingen.

Zweitens könne eine föderale Republik ihre Gesellschaft in so viele Interessengruppen gliedern, dass sich eine tyrannische Mehrheit nur schwer bilden könne. Je zahlreicher und vielfältiger die Gruppen seien, desto besser seien sie vor gegenseitigen Übergriffen geschützt. Dasselbe gelte für die Religionsfreiheit: Viele unterschiedliche Glaubensströmungen erhöhten die Sicherheit ihrer freien Religionsausübung.

Aus diesem Grund betrachtet Madison das große Territorium und die große Bevölkerung der Vereinigten Staaten als Vorteil. Beides begünstige eine Vielfalt von Interessen und Religionen. Er widerspricht damit der Forderung der Anti-Föderalisten, die Vereinigten Staaten entsprechend den Vorstellungen Montesquieus in drei oder mehr kleinere Konföderationen zu teilen. Eine solche Aufteilung würde nach Madison den wirksamen Schutz der Minderheitenrechte schwächen.

Das grundlegende Ziel jeder Regierung sei die Gerechtigkeit. Ohne sie drohe die Rückkehr zum hobbesschen Naturzustand der Anarchie, dem „bellum omnium contra omnes“, also dem Krieg aller gegen alle. Zugleich würde der Staat seinen republikanischen Charakter verlieren. Der Föderalismus habe dagegen den Vorteil, eine sehr weite territoriale Ausdehnung einer Republik zu ermöglichen.

Deutungen und Kritik

Die Historikerin Colleen A. Sheehan zählt Artikel Nr. 51 zu den Federalist-Aufsätzen, die zentrale Prinzipien des Republikanismus erklären. Dazu gehören die Volkssouveränität, der Schutz der Minderheitenrechte und die Gerechtigkeit als grundlegender Zweck politischer Vereinigungen.

Der Aufsatz und besonders seine Darstellung der Checks and Balances zählen zu den bekanntesten Teilen der Federalist Papers. Nach der üblichen Lesart will Madison den Ehrgeiz beziehungsweise das Machtstreben der Regierungsorgane gegeneinander ausspielen. Der Historiker Larry D. Kramer hält diese Deutung jedoch für eine Fehlinterpretation. Madison behandle diesen Gedanken nur kurz, während sich die gesamte zweite Hälfte des Essays mit dem Föderalstaat und der expansiven Republik befasse. Außerdem sei zweifelhaft, dass Politiker vorrangig die Macht ihrer Institution schützen, statt eigene politische Ziele zu verfolgen. Kramer zufolge wollte Madison eher unterschiedliche politische Ziele gegeneinander wirken lassen.

Der Madisonbiograph Noah Feldman kritisiert ebenfalls, dass Madison seine als „brillant“ bezeichnete Analyse menschlicher Schwächen nur knapp ausführt. Stattdessen wiederhole er ausführlich seine Theorie der expansiven Republik. Feldman bewertet Madisons Vertrauen in die expansive, föderale Republik als beinahe panglossianisch, also übermäßig optimistisch.