Föderalismusreform

Grundidee und Entstehung

Die Föderalismusreform ist eine Änderung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, die das Verhältnis zwischen Bund und Ländern neu ordnete. Seit der späteren Föderalismusreform II wird sie auch Föderalismusreform I genannt. Bundestag und Bundesrat beschlossen sie im Juni und Juli 2006 mit der notwendigen Zweidrittelmehrheit; sie trat am 1. September 2006 in Kraft.

Der Anlass waren mehrere Probleme des deutschen Föderalismus: Gesetzgebungsverfahren galten als langwierig, immer mehr Kompetenzen hatten sich beim Bund konzentriert, und sehr viele Bundesgesetze brauchten die Zustimmung des Bundesrates. Dadurch konnte die jeweilige Opposition im Bundesrat Gesetzesvorhaben der Bundesregierung blockieren. Außerdem galten Entscheidungswege und politische Verantwortlichkeiten als schwer durchschaubar.

Zur Vorbereitung setzten Bundestag und Bundesrat am 16. bzw. 17. Oktober 2003 eine „Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ ein. Den Vorsitz hatten Edmund Stoiber (CSU) und Franz Müntefering. Die Kommission sollte Vorschläge erarbeiten, um die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern zu verbessern, politische Verantwortlichkeiten klarer zu ordnen und die Aufgabenerfüllung effizienter zu machen. Sie scheiterte am 17. Dezember 2004 vor allem an Streit über die Bildungspolitik, ihr Arbeitsstand wurde aber später zur Grundlage der Reform.

Beschluss in der Großen Koalition

Nach der Bundestagswahl 2005 griffen CDU/CSU und SPD die Reform in den Verhandlungen zur Bildung der Großen Koalition wieder auf. Im Koalitionsvertrag stand bereits ein detaillierter Vorschlag für Grundgesetzänderungen, der weitgehend auf den Vorarbeiten der Föderalismuskommission beruhte.

Am 10. März 2006 gingen die Gesetzentwürfe in die parlamentarische Beratung. Es handelte sich um den „Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes“ und den „Entwurf eines Föderalismusreform-Begleitgesetzes“. Beide betrafen vor allem die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern sowie die Mitwirkungsrechte der Länder bei der Bundesgesetzgebung.

In einer Anhörung des Rechtsausschusses des Bundestages äußerten Sachverständige Kritik, besonders zu Umwelt- und Bildungspolitik sowie zur geplanten Verlagerung von Zuständigkeiten beim Strafvollzug, Notariat, Beamtenbesoldung und Heimrecht. Im Ergebnis wurden im Bildungsbereich Änderungen vorgenommen; die Gesetzgebungskompetenz für das Notariat wurde nicht auf die Länder übertragen.

Der Bundestag beschloss die Reform am 30. Juni 2006 mit 428 Ja-Stimmen, 162 Nein-Stimmen und 3 Enthaltungen. Der Bundesrat stimmte am 7. Juli 2006 mit 62 von 69 Stimmen zu. Mecklenburg-Vorpommern lehnte das Paket ab, Schleswig-Holstein enthielt sich. Der Bundespräsident fertigte die Reform am 28. August 2006 aus; am 31. August wurde sie im Bundesgesetzblatt verkündet.

Neuordnung der Gesetzgebung

Ein Kernpunkt war die Entflechtung von Bundes- und Landeszuständigkeiten. Vor der Reform war der deutsche Föderalismus stark kooperativ geprägt: Viele Bereiche lagen in der konkurrierenden Gesetzgebung. Das bedeutet, dass sowohl Bund als auch Länder grundsätzlich zuständig sein können, der Bund aber unter bestimmten Voraussetzungen bundesweit regeln darf. Außerdem führten Verwaltungsvorschriften in Bundesgesetzen häufig dazu, dass der Bundesrat zustimmen musste.

Die Reform schaffte die Rahmengesetzgebung des Bundes ab. Rahmengesetzgebung bedeutete, dass der Bund allgemeine Rahmenvorgaben machte und die Länder diese durch eigene Gesetze ausfüllten. Die entsprechenden Materien wurden nun entweder der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes, der konkurrierenden Gesetzgebung oder der Gesetzgebung der Länder zugeordnet.

Die Zustimmungspflicht des Bundesrates wurde deutlich eingeschränkt. Früher wurde die Zustimmung oft erforderlich, wenn Bundesgesetze Regelungen zum Verwaltungsverfahren enthielten. Seit der Reform können die Länder in solchen Fällen grundsätzlich abweichende Verfahrensregeln treffen. Will der Bund solche Abweichungen ausschließen, braucht er dafür die Zustimmung des Bundesrates. Die Zahl der zustimmungspflichtigen Gesetze sollte von etwa 60 % auf etwa 35 % bis 40 % sinken.

Wichtig war auch das Verbot des direkten Durchgriffs des Bundes auf die Kommunen: Seit 2006 darf der Bund Gemeinden keine Aufgaben mehr unmittelbar übertragen. Aufgaben dürfen den Kommunen nur noch nach Maßgabe der jeweiligen Landesverfassung durch Landesgesetze übertragen werden. Dahinter steht das Prinzip „Wer bestellt, bezahlt“.

Als Ausgleich für weniger Mitwirkung im Bundesrat erhielten die Länder neue oder stärkere Gesetzgebungskompetenzen, unter anderem für Dienst-, Besoldungs- und Versorgungsrecht der Landes- und Kommunalbeamten, Strafvollzug, Heimrecht ohne Gesundheitsrecht, Ladenschluss- und Gaststättenrecht, Versammlungsrecht und Presserecht. Der Bund wurde allein zuständig für Melde- und Ausweiswesen, Kernenergie, Waffen- und Sprengstoffrecht, Kriegsfolgenrecht, Notarrecht und den Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung ins Ausland.

Wichtige Politikfelder

In der Bildungspolitik wurde die Zuständigkeit der Länder gestärkt. Beim Bund blieben nur Kompetenzen für Hochschulzulassung und Hochschulabschlüsse, von denen die Länder abweichen können, sowie für den betrieblichen Teil der beruflichen Bildung im dualen System. Die bisherige Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau und die Bildungsplanung gingen in die Autonomie der Länder über. Der Rückzug des Bundes aus Finanzierung und direkten Finanzhilfen im Schulbereich wurde häufig als „Kooperationsverbot“ bezeichnet.

Im Beamtenrecht entfiel die frühere Rahmenkompetenz des Bundes. Der Bund durfte nun grundlegende Statusrechte und Statuspflichten der Angehörigen des öffentlichen Dienstes der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts regeln. Statusrechte betreffen Grundfragen des Beamtenverhältnisses, etwa Entstehung, Arten, Pflichten und Beendigung. Laufbahnen, Besoldung und Versorgung der Landesbeamten fielen dagegen in die ausschließliche Zuständigkeit der Länder. Die Bundesregierung beschloss am 12. Januar 2007 den Entwurf eines Beamtenstatusgesetzes.

Im Bereich Inneres wurde Berlin in Art. 22 GG als Hauptstadt der Bundesrepublik Deutschland im Grundgesetz genannt. Außerdem gingen bei länderübergreifenden Gefahren Zuständigkeiten an das Bundeskriminalamt; die Abwehr terroristischer Gefahren fiel damit ausschließlich in den Zuständigkeitsbereich des Bundes. Die Länder erhielten mehr Kompetenzen im Katastrophenschutz.

Im Umweltrecht erhielt der Bund überall konkurrierende Gesetzgebung, auch in Bereichen wie Naturschutz, Wasserhaushalt und Boden, in denen er vorher nur Rahmengesetzgebung hatte. Zugleich bekamen die Länder in bestimmten Umweltbereichen ein Abweichungsrecht. Das heißt: Sie können durch Landesgesetz von Bundesrecht abweichen; in diesen Fällen gilt nicht einfach „Bundesrecht bricht Landesrecht“, sondern das Landesgesetz hat Anwendungsvorrang. Diese Regelung sollte auch ermöglichen, EU-Richtlinien im Umweltbereich leichter durch Bundesrecht umzusetzen und ein Umweltgesetzbuch zu schaffen.

Beim Strafvollzug wechselte die Gesetzgebung vollständig zu den Ländern. Vorher gehörte er wie das Strafrecht zur konkurrierenden Gesetzgebung, und der Bund hatte mit dem Strafvollzugsgesetz geregelt. Nach der Reform können die Länder eigene Strafvollzugsgesetze erlassen. Solange sie das nicht tun, gilt das bisherige Bundesrecht nach Art. 125a GG fort und kann durch Landesrecht ersetzt werden.

Europa und Finanzen

In Europaangelegenheiten blieb die Grundlogik bestehen, dass Länder bei Fragen mitwirken, die ihre Kompetenzen betreffen. Die Bundesseite wollte in der Bundesstaatskommission ein stärkeres Alleinvertretungsrecht des Bundes in Brüssel, um die deutsche Verhandlungsführung klarer und effizienter zu machen. Die Länder wollten ihre Rechte nach Art. 23 GG behalten, weil sie darin eine wichtige Stärkung ihrer Position seit 1949 sahen.

Der Kompromiss zielte auf bessere Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern. Die Rechte der Länder nach Art. 23 Abs. 6 GG wurden aber auf einige wenige Politikfelder beschränkt, etwa Rundfunk. Damit wurde die enge Verflechtung nicht grundsätzlich aufgelöst, sondern nur begrenzt angepasst.

Die Finanzverfassung wurde in der Föderalismusreform I weitgehend ausgeklammert und sollte erst in einem zweiten Schritt behandelt werden. Der Länderfinanzausgleich, der 2001 reformiert worden war, wurde nicht zum Reformgegenstand. Auch der Solidarpakt II wurde grundgesetzlich bekräftigt.

Neu geregelt wurden vor allem Mischfinanzierungen, also gemeinsame Finanzierungsformen von Bund und Ländern. Die gemeinsame Bildungsplanung wurde abgeschafft und durch eine Gemeinschaftsaufgabe zur Feststellung der Leistungsfähigkeit des Bildungswesens im internationalen Vergleich einschließlich Berichterstattung ersetzt. Die Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau wurde beendet. Bei Wissenschaft, Forschung und Forschungsbauten einschließlich Großgeräten durften Bund und Länder weiter zusammenwirken.

Außerdem wurde die gemeinsame Haushaltsdisziplin festgelegt. Wenn die Europäische Union wegen Verstößen gegen den Stabilitätspakt oder gegen die Umsetzung von EU-Richtlinien Sanktionen gegen Deutschland verhängt oder Deutschland vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte verurteilt wird, trägt der Bund 65 % und die Länder 35 % der Strafe. Unter den Ländern werden gegebenenfalls 35 % nach Einwohnerzahl und 65 % nach Verursachung verteilt.

Kritik und erste Bilanz

Die Reform war umstritten. Kritiker einer stärkeren Länderzuständigkeit befürchteten ein Ende des Solidaritätsprinzips im Föderalismus und Vorteile für finanzstarke Länder. Besonders der Rückzug des Bundes aus Teilen der Bildungspolitik, die Abkehr von einheitlicher Beamtenbesoldung und die Länderkompetenzen beim Ladenschluss wurden als mögliche Ursache eines Wettbewerbs um niedrigere Kosten kritisiert.

Umweltschützer und Bürgerrechtler warnten beim Umweltrecht und Strafvollzug vor einem „Race to the bottom“, also einem Wettbewerb um die niedrigsten Standards. Außerdem wurde kritisiert, dass EU-Umweltvorgaben möglicherweise statt durch eine Bundesregelung durch 16 Landesgesetzgeber umgesetzt werden müssten. Beim Strafvollzug galt die Trennung von materiellem Strafrecht und Strafvollzugsrecht vielen als schwer nachvollziehbar.

Weitere Kritik betraf die schwache öffentliche und parlamentarische Diskussion der Kommissionsergebnisse, die komplizierten Abweichungsrechte der Länder und die Tatsache, dass viele wichtige Gesetzesvorhaben weiterhin zustimmungspflichtig blieben. Auch die weitgehende Ausklammerung der Finanzverfassung wurde als Mangel gesehen. Umgekehrt kritisierten Vertreter des föderalen Prinzips, der Bund habe in manchen Bereichen nicht genug echte Kompetenzen an die Länder abgegeben.

Eine Auswertung des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages von 2009 kam zu einer ersten Bilanz: Vom 1. September 2006 bis 28. Februar 2009 sank die Zustimmungsquote auf 39 %, verglichen mit 53 % im Durchschnitt früherer Jahre. Der Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat wurde nur bei etwa 3,3 % der verkündeten Gesetze angerufen, gegenüber 22,9 % in der 15. Wahlperiode. Damit war eines der Hauptziele, weniger Blockaden und schnellere Verfahren, bis dahin teilweise erreicht. Die befürchtete „Ping-pong“-Gesetzgebung durch wechselseitige Abweichungen von Bund und Ländern schien sich bis dahin nicht zu bestätigen.