Föderalismus in der Schweiz

Grundstruktur und Bedeutung

Der Föderalismus ist ein Grundpfeiler der schweizerischen Staatsordnung. Der Bundesstaat besteht aus drei Ebenen: Bund, Kantone und Gemeinden. Die Staatsaufgaben werden zwischen diesen Ebenen aufgeteilt. Dabei gelten vor allem zwei Grundsätze: das Subsidiaritätsprinzip und das Prinzip der Einzelermächtigung.

Nach dem Subsidiaritätsprinzip darf eine höhere staatliche Ebene eine Aufgabe nur übernehmen, wenn die untere Ebene deren Kraft übersteigt oder eine einheitliche Regelung nötig ist (Art. 43a BV). Dadurch sollen Entscheidungen möglichst bürgernah getroffen werden. Unterschiedliche Lösungen können auf lokale Bedürfnisse eingehen und einen Wettbewerb zwischen Kantonen und Gemeinden um niedrigere Steuern, eine effizientere Verwaltung und andere Standortvorteile fördern.

Nach dem Prinzip der Einzelermächtigung besitzt der Bund nur jene Zuständigkeiten, die ihm die Bundesverfassung überträgt. Alle übrigen Aufgaben fallen automatisch in die subsidiäre Generalkompetenz der Kantone. Neben ausdrücklich zugewiesenen kennt das Verfassungsrecht auch stillschweigende Bundeskompetenzen, die sich aus dem Sachzusammenhang einer Verfassungsnorm ergeben. Zuständigkeiten dürfen jedoch nicht aus Gewohnheitsrecht abgeleitet werden.

Der Föderalismus soll «Einheit in der Vielfalt» und «Vielfalt in der Einheit» ermöglichen. Er verbindet unterschiedliche Regionen und Bevölkerungsgruppen unter einer gemeinsamen Verfassung und schützt Minderheiten davor, dass sich Mehrheiten des Gesamtstaates über sie hinwegsetzen. Zugleich begrenzt er die Macht vertikal, stärkt die politische Beteiligung und kann die Legitimität staatlicher Entscheidungen erhöhen. Die Schweiz versteht sich dabei als Willensnation, deren Bundesstaat auf dem Zusammenschluss heterogener, eigenständiger Einheiten beruht.

Historische Entwicklung zum Bundesstaat

Die Alte Eidgenossenschaft entstand im 14. bis 16. Jahrhundert durch den Zusammenschluss von Städten und Länderorten. Ab 1353 bestand sie aus acht, von 1513 bis 1798 aus dreizehn vollberechtigten Kantonen sowie zugewandten Orten und gemeinen Herrschaften. Die Bünde waren unbefristet und unkündbar, zugleich beanspruchte jeder Ort eine umfassende Selbstständigkeit. Bis 1648 gehörte die Schweiz zum Heiligen Römischen Reich; erst der Westfälische Frieden brachte die Souveränität. Die Eidgenossenschaft war weder eindeutig Staatenbund noch Bundesstaat: Die Orte waren zu eng verbunden, um einen lockeren Staatenbund zu bilden, pochten aber zu stark auf ihre Souveränität für einen Bundesstaat.

Der französische Einfall beendete 1798 das Ancien Régime. Am 12. April 1798 trat die von Frankreich aufgezwungene Verfassung der Helvetischen Republik in Kraft. Sie machte aus der Alten Eidgenossenschaft einen Einheitsstaat mit Rechtsgleichheit, Volkssouveränität und Gewaltenteilung. Nach dem Abzug der letzten französischen Truppen 1802 wurde die Helvetische Republik 1803 aufgelöst. In der Mediation kamen Graubünden, St. Gallen, Aargau, Tessin, Thurgau und Waadt als eigenständige Kantone hinzu. Die Mediationsakte legte den bis heute prägenden schweizerischen Föderalismusbegriff fest: eine möglichst dezentrale, örtlich verwurzelte Staatsstruktur mit einem schwachen Zentralstaat.

Der Wiener Kongress bestätigte 1815 die Integrität und Souveränität von 19 Kantonen. Wallis, Genf und Neuenburg wurden angegliedert; damit stieg die Zahl der Kantone auf 22. Der Bundesvertrag von 1815 führte während der Restauration erneut zu einem Staatenbund. In der Regeneration der 1830er-Jahre verlangten besonders die Liberalen einen engeren Zusammenschluss, einen gemeinsamen Wirtschaftsraum sowie einheitliche Verkehrswege, Zölle und Masseinheiten.

Die Bundesverfassung vom 12. September 1848 verwandelte die Eidgenossenschaft nach dem Sonderbundskrieg von einem Staatenbund in einen Bundesstaat. Sie war ein Ausgleich zwischen zentralistischen und föderalen Kräften und bewahrte die Eigenständigkeit der Kantone. Der Bund erhielt unter anderem Zuständigkeiten für Aussenpolitik, Zoll, Post, Münzwesen, Masse und Gewichte sowie Militär; Binnenzölle wurden abgeschafft und Aussenzölle vereinheitlicht. Wegen des Prinzips der Einzelermächtigung und fehlender eigener Verwaltungsstrukturen blieb die Schweiz zunächst «extrem dezentralisiert».

Eine substanzielle Zentralisierung brachte die Totalrevision von 1874. Am 19. April 1874 stimmten 63,2 Prozent der Stimmberechtigten und 15 Stände der neuen Verfassung zu. Das Heer wurde dem Bund unterstellt, die Grundlage für eine stärkere Rechtsvereinheitlichung geschaffen und das fakultative Gesetzesreferendum eingeführt. Zwischen 1874 und 1891 wurden die Bundeskompetenzen weiter ausgebaut. Nach zahlreichen erfolgreichen Referenden der Katholisch-Konservativen wurde 1891 Josef Zemp in den Bundesrat gewählt; dies erleichterte die Integration der Konservativen in den Bundesstaat.

Seit der Industrialisierung überstiegen Aufgaben wie das Notenbankmonopol, die Vereinheitlichung des Zivil- und Strafrechts und die Krankenversicherung zunehmend kantonale Grenzen. Während der Kriegs- und Krisenzeit von 1914 bis 1945 verlor der Föderalismus gegenüber nationaler Integration und anderen politischen Konflikten an Bedeutung. In der Nachkriegszeit führten Wirtschaftswachstum, Bevölkerungszunahme, Urbanisierung, Mobilität und Pluralisierung zu weiteren Bundesaufgaben, etwa in der Raumplanung, beim Umweltschutz und bei der Atomenergie. Weil der Bund keine eigenen Vollzugsbeamten besitzt, übertrug er die Umsetzung zunehmend den Kantonen. So entstand der kooperative beziehungsweise verflochtene Vollzugsföderalismus.

Kantone, Gemeinden und Mitwirkung

Die Kantone sind Gliedstaaten mit eigenen Institutionen für Exekutive, Legislative und Judikative. Ihre Autonomie umfasst drei Bereiche. Die Organisationsautonomie erlaubt ihnen, ihr Territorium zu gliedern, Parlament, Regierung und Gerichte einzurichten, deren Zuständigkeiten zu bestimmen und eigene Kantonsverfassungen zu erlassen. Die Finanz- oder Steuerautonomie ermöglicht eigene Steuern; die Verwaltungen von Kantonen und Gemeinden kontrollieren zwei Drittel der gesamten Staatseinnahmen. Die Aufgabenautonomie garantiert den Kantonen grundsätzlich Freiheit bei der Bestimmung, Gestaltung und Ausführung ihrer Aufgaben. Alle drei Formen gelten jedoch nur im Rahmen des Bundesrechts.

Die wichtigste quantitative Tätigkeit der Kantone ist die Umsetzung des Bundesrechts. Sie konkretisieren Bundesnormen durch kantonale Gesetze und Verordnungen, wenden sie durch Gerichte an und vollziehen sie durch Verwaltungen. Dieser Vollzugsföderalismus macht 75 % der kantonalen Staatstätigkeit aus. Die Kantone sind dabei keine blossen Vollzugshelfer, müssen Bundesrecht aber grundsätzlich in der ganzen Schweiz gleich anwenden. Gestaltungsfreiheit besteht nur, wenn der Bundesgesetzgeber sie ausdrücklich vorsieht.

Typische kantonale Aufgaben sind die Organisation von Staat, Gerichten und Gemeinden, Steuerrecht, Polizeirecht, Raumplanung, Bauwesen, Natur- und Heimatschutz, öffentlicher Verkehr, Wasser- und Energieversorgung, Abfallentsorgung, Sozialhilfe, Gesundheitswesen, Schulen, Hochschulen, Kultur, Sport sowie die Förderung der Land- und Forstwirtschaft. Wegen der starken Aufgabenverflechtung sind die Kantone in diesen Bereichen nicht vollständig autonom.

Gemeinden bilden die dritte Staatsebene. Sie sind keine souveränen Körperschaften, sondern dem kantonalen Verfassungsrecht untergeordnet. Bestand, Gebiet und Rechtsstellung der Gemeinden bestimmt der Kanton. Die kommunale Finanz- und Organisationsautonomie ist vergleichsweise stark, die Aufgabenautonomie dagegen geringer. Sie ist dort gegeben, wo der Kanton eine Rechtsmaterie nicht abschliessend regelt. Die Gemeindeautonomie nimmt grob von Osten nach Westen ab: Appenzell Ausserrhoden und Graubünden sind stark dezentralisiert, Luzern, Solothurn und Aargau liegen im Mittelfeld; besonders zentralisiert ist Genf, gefolgt von Neuenburg, Waadt und Freiburg.

Die Kantone wirken auf Bundesebene durch das obligatorische Verfassungsreferendum mit: Jede Verfassungsänderung benötigt neben dem Volksmehr auch das Ständemehr. Dieses doppelte Mehr gilt auch für den Beitritt zu Organisationen kollektiver Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften. Acht Kantone können ein fakultatives Referendum ergreifen; Kantonsparlamente können eine Standesinitiative einreichen. Beide Instrumente sind praktisch von geringer Bedeutung: Bisher kam nur ein Kantonsreferendum zustande.

Die Bevölkerung jedes Kantons wählt zwei Mitglieder in den Ständerat; Kantone mit halber Standesstimme entsenden eines. Die Ständeräte haben ein freies Mandat und vertreten rechtlich nicht ihre Kantone. Seit 1977 werden sie in allen Kantonen durch das Volk gewählt. In der Vernehmlassung konsultiert der Bund die Kantonsregierungen vor bestimmten Gesetzes- und Verfassungsänderungen sowie vor referendumsfähigen völkerrechtlichen Verträgen. Die Empfehlungen sind nicht verbindlich, gelten aber als wichtigstes formalisiertes Mitspracherecht der Kantone.

Gleichheit, Garantien und Kompetenzordnung

Grundsätzlich sind die Kantone rechtlich gleichgestellt (symmetrischer Föderalismus). Für die sechs Kantone mit halber Standesstimme – Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Obwalden, Nidwalden, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden – gelten jedoch begrenzte Ausnahmen: Sie verfügen bei Abstimmungen über eine halbe Standesstimme und entsenden nur einen Ständerat. Seit der Totalrevision von 1999 wird der Begriff «Halbkanton» in der Verfassung nicht mehr verwendet. Wegen unterschiedlicher Bevölkerungs- und Finanzkraft ist ein Finanz- und Lastenausgleich nach Art. 135 BV erforderlich; seine Beiträge sind nicht zweckgebunden.

Die Bundesgarantien sichern ein Mindestmass an Homogenität und Stabilität. Jede Änderung einer Kantonsverfassung muss der Bundesversammlung zur Gewährleistung vorgelegt werden. Die Kantonsverfassung muss demokratisch sein, Gewaltenteilung vorsehen und ein direkt vom Volk gewähltes Parlament besitzen. Sie darf dem gesamten Bundesrecht nicht widersprechen. Zusätzlich schützt der Bund Bestand und Gebiet der Kantone. Eine Bestandesänderung, etwa ein Zusammenschluss oder eine Aufspaltung von Kantonen, verlangt Zustimmungen auf Gemeinde-, Kantons- und Bundesebene. Bisher kam es nur einmal zu einer solchen Abstimmung: Am 24. September 1978 stimmten Volk und Stände der Gründung des Kantons Jura zu. Gebietsänderungen benötigen ebenfalls Zustimmung auf allen drei Ebenen, auf Bundesebene jedoch nur das fakultative Referendum.

Bei Konflikten gilt der Vorrang des Bundesrechts: Bundesverfassung, Bundesgesetze, Bundesverordnungen und wegen des monistischen Systems auch Völkerrecht gehen kantonalem Recht jeder Stufe vor. Der Bund beaufsichtigt, ob die Kantone Bundesrecht einhalten; wichtigstes Aufsichtsmittel ist die Genehmigung kantonaler Erlasse. Bei schweren Pflichtverletzungen kann die Bundesversammlung, bei Dringlichkeit der Bundesrat, Zwangsmittel einsetzen: Zurückhalten finanzieller Mittel, Ersatzvornahme und als Ultima Ratio militärische Truppen. Eine militärische Bundesexekution gegen einen Kanton gab es bisher noch nie. Davon zu unterscheiden ist die Bundesintervention zur Unterstützung eines bundestreuen, aber überforderten Kantons. Sie wurde seit 1848 zehnmal eingesetzt, neunmal im 19. und einmal im 20. Jahrhundert, 1932 in Genf.

Der Bund besitzt unter anderem Kompetenzen für Aussenpolitik, völkerrechtliche Verträge, Bürger- und Ausländerrecht, Zivil- und Strafrecht, Arbeitsrecht, Berufsbildung, Teile des Gesundheitswesens, Sozialversicherungen, Steuern, Bankenrecht, Verkehr, nationale Infrastruktur und Landesverteidigung. Bei Steuern besteht eine konkurrierende Zuständigkeit: Besteuert der Bund einen Tatbestand oder erklärt er ihn für steuerfrei, dürfen die Kantone ihn nicht besteuern. Der Bund kann einzelne Aufgaben an Kantone delegieren; umgekehrt dürfen Kantone Zuständigkeiten nicht an den Bund übertragen.

Kooperation und NFA

Der Schweizer Föderalismus ist kooperativ. Bund und Kantone arbeiten vertikal zusammen, etwa durch Behördenkontakte, Vollzugshilfen, Mitwirkung an der Bundesgesetzgebung, delegierte Rechtsetzung, Umsetzung von Bundesrecht und Subventionen. Horizontal arbeiten Kantone durch interkantonale Konkordate und Direktorenkonferenzen zusammen. Die Zahl der Konkordate stieg zwischen 1980 und 2005 kontinuierlich und stagniert seither auf hohem Niveau. Konkordate können Rechtsvereinheitlichung ermöglichen, ohne Kompetenzen an den Bund zu übertragen, schränken aber die Einflussmöglichkeiten kantonaler Parlamente ein.

Auch Kantone und Gemeinden kooperieren. Seit den 1990er-Jahren wurden Aufgaben neu verteilt; vielfach gingen Aufgaben an die Kantone, weil Gemeinden zu klein waren, sie selbstständig zu erfüllen oder zu finanzieren. Gemeinden arbeiten untereinander besonders bei Feuerwehr, Alters- und Pflegeheimen, Spitex, Sozialhilfe, Energieversorgung, Entsorgung, Abwasser, Kanalisation und Schulen zusammen. In manchen Kantonen kann diese Zusammenarbeit vorgeschrieben werden. Zunehmend sind in einzelnen Bereichen alle drei Ebenen beteiligt, weil Gemeinden und Städte direkten Einfluss auf Bundesentscheidungen suchen und Bundesentscheide häufig Gemeinden betreffen.

Der Finanzausgleich von 1958/59 führte zu einem verwobenen System aus Steueranteilen, Zuschlägen und Subventionen. Dadurch übernahm der Bund de facto mehr Verantwortung, auch in kantonalen Bereichen; zugleich wurden Kompetenzen durch Verfassungsrevisionen de iure zum Bund verlagert. Die 2001 eingeleitete Neugestaltung des Finanz- und Lastenausgleichs und der Aufgabenteilung (NFA) wurde 2004 von Volk und Ständen angenommen und trat 2008 in Kraft. Sie war die weitreichendste Föderalismusreform seit der Bundesstaatsgründung.

Die NFA schuf einen Ressourcenausgleich mit einem Mindestmass von 86,5 % des nationalen Durchschnitts für jeden Kanton und einen Lastenausgleich für Kantone mit Sonderlasten. Zudem wurden Aufgaben entflochten: Von 31 früheren Gemeinschaftsaufgaben wurden sechs dem Bund und 15 den Kantonen zugewiesen. Verbundaufgaben blieben bestehen, etwa Natur- und Heimatschutz oder Regionalpolitik. Sie beruhen auf gemeinsamer Finanzierung und kooperativer Umsetzung. Der Bund kann Kantone auf Antrag der Kantone verpflichten, bestimmte Bereiche durch Konkordate zu regeln (Art. 48a BV).

Aktuelle Herausforderungen

Die wichtigste Herausforderung ist die schleichende Zentralisierung, also die Übernahme ursprünglich kantonaler Aufgaben durch den Bund. Sie ist seit dem Ersten Weltkrieg erkennbar, erreichte 1910 bis 1950 einen Höhepunkt und besteht fort. Zwischen 2011 und 2016 verlangten etwa 70 % der föderalismusrelevanten parlamentarischen Vorstösse eine Zentralisierung, etwa 9 % eine dezentrale Lösung. Besonders stark zentralisiert wurde die Rechtsetzung; im fiskalischen und administrativen Bereich blieb die Dezentralisierung grösser. Der Bund legt seine Kompetenzen teilweise weit aus, erlässt detaillierte Vorgaben und erweitert seinen Einfluss durch Finanzierungen. Die NFA konnte diese Entwicklung nicht vollständig stoppen.

Weitere Ursachen sind Modernisierung, Globalisierung, das stärkere Zugehörigkeitsgefühl zum Bund und der Wunsch nach einheitlicher sozialer Wohlfahrt. Auch die Internationalisierung schwächt die Kantone: Seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs wird Recht zunehmend auf globaler und europäischer Ebene gesetzt. Der Bund kann nach Art. 54 BV völkerrechtliche Verträge auch in innerstaatlich kantonalen Bereichen abschliessen; die Kantone haben dort nur begrenzte Mitwirkungsmöglichkeiten. Seit 1993 dient die Konferenz der Kantone als gemeinsames Sprachrohr. Eigene völkerrechtliche Verträge der Kantone sind nach Art. 55 BV möglich.

Problematisch ist zudem die Verflechtung von Aufgaben, Finanzierung und Verantwortung. Bei Programmvereinbarungen unterstützen Bund und Kantone gemeinsam die Umsetzung von Bundesrecht. Dadurch kann unklar werden, welche Ebene zuständig ist; zugleich kann der Bund durch Finanzierung seinen Einfluss erweitern und Lasten auf die Kantone verschieben.

Das föderale Ungleichgewicht nimmt wegen unterschiedlicher Bevölkerungszahl sowie Wirtschafts- und Finanzkraft zu. Kritisiert wird vor allem das Ständemehr, durch das kleinere Kantone ein überproportionales Gewicht besitzen. Seit 1891 scheiterten insgesamt 10 vom Volk angenommene Vorlagen am Ständemehr (Stand: Juni 2024). Theoretisch könnten weniger als 9 % der Bevölkerung eine Verfassungsänderung verhindern, wenn die 11,5 kleinsten Kantone gleich stimmen. Eine Abschaffung gilt wegen der Bedeutung des Ständemehrs als Grundpfeiler des Föderalismus und wegen der erforderlichen Zustimmung im Änderungsverfahren als unrealistisch.

Seit den 1990er-Jahren wird staatliches Handeln zudem stärker nach Wirtschaftlichkeit und Effizienz beurteilt (New Public Management). Diese Ökonomisierung kann zentralisieren, Subsidiarität missachten und Kosten von Bund zu Kantonen oder von Kantonen zu Gemeinden verschieben. Sie kann den Wettbewerb zwischen Kantonen verstärken und dadurch die bundesstaatliche Solidarität schwächen. In der COVID-19-Pandemie wurde der Föderalismus besonders geprüft: Grundsätzlich sind die Kantone für das Gesundheitswesen zuständig, doch das Epidemiengesetz erlaubt dem Bundesrat in der «besonderen Lage» nach Konsultation der Kantone und in der «ausserordentlichen Lage» ohne diese Konsultation weitreichende Massnahmen. Evaluationen führten anschließend zu Vorschlägen, die Zusammenarbeit effizienter und situationsgerecht intensiver zu gestalten.