Europakoordinierung (Deutschland)

Aufgabe und Entwicklung

Europakoordinierung bezeichnet die Abstimmung deutscher Positionen zur Politik der Europäischen Union (EU). Sie betrifft vor allem die Bundesregierung und die Länder sowie Deutschlands Auftreten im Rat der EU, der Kammer der Mitgliedstaaten. Kern ist die Verständigung der Bundesministerien (Ressorts), damit Deutschland im Rat möglichst mit einer einheitlichen Position verhandelt. Im weiteren Sinn gehört auch die Einbindung von Europapolitik in innenpolitische Zusammenhänge dazu.

In den 1950er Jahren prägte der Konflikt zwischen Bundeskanzler Konrad Adenauer und Wirtschaftsminister Ludwig Erhard die Strukturen. Adenauer befürwortete die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) als Schutz gegen die sowjetische Gefahr, zur wirtschaftlichen Erholung und aus außenpolitischem Interesse. Erhard setzte dagegen vorrangig auf den Aufbau der sozialen Marktwirtschaft. Zunächst waren daher besonders das Auswärtige Amt und das Wirtschaftsministerium wichtig. Weil EGKS und Europäische Wirtschaftsgemeinschaft vor allem wirtschaftliche Projekte waren, hatte das Wirtschaftsministerium im operativen Tagesgeschäft eine starke Rolle.

Nach der Wiedervereinigung besaß Deutschland durch neue Souveränität, zentrale Lage, Wirtschaftskraft und Bevölkerungsgröße ein großes Potenzial als Motor der europäischen Integration. Mit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1987 und spätestens dem Vertrag von Maastricht von 1993 wurde eine abgestimmte Europapolitik dringlicher. Die Regierung Kohl/Genscher wollte nach außen ein verlässlich proeuropäisches Bild vermitteln. Helmut Kohl setzte etwa den Beitritt zur Währungsunion trotz Bedenken in Öffentlichkeit, Partei, Bundesbank und Bundesfinanzministerium durch.

Nach 1991 verwendete Kohl statt des staatsrechtlich problematischen Begriffs eines „Vereinten Europas“ häufiger das Bild vom „Haus Europa“. Dies war laut Artikel kein Paradigmenwechsel, sondern eine Anpassung an Ängste vor Identitätsverlust. In seiner Regierungserklärung vom 11. November 1993 betonte Kohl das Subsidiaritätsprinzip: Die europäische Ebene soll nur tätig werden, wenn eine überstaatliche Regelung tatsächlich benötigt wird. Mit Maastricht entwickelte sich die EU von einem vorwiegend wirtschaftlichen Zusammenschluss zu einer politischen Union. In den 1990er Jahren entstanden deshalb Europaabteilungen in weiteren Ministerien; das Politikfeld Europa wurde stärker nach Sachbereichen gegliedert.

Gemeinsame Position der Bundesregierung

Macht die Europäische Kommission einen Gesetzesvorschlag, beraten und beschließen ihn in der Regel Europäisches Parlament und Rat im Ordentlichen Gesetzgebungsverfahren. Damit Deutschland im Rat einheitlich auftreten kann, sollen die betroffenen Ministerien frühzeitig eine gemeinsame Einschätzung und anschließend eine Verhandlungsposition bilden.

Das oberste Koordinierungsgremium nach dem Bundeskabinett ist der Staatssekretärsausschuss für Europafragen. Das Bundeskabinett richtete ihn am 6. Februar 1963 ein. Können sich Ministerien zu einem Kommissionsvorschlag nicht einigen, berät der Ausschuss und entscheidet. Den Vorsitz hat der Staatsminister für Europa im Auswärtigen Amt; sein Stellvertreter ist der für Europapolitik zuständige Staatssekretär des Bundeswirtschaftsministeriums. Auch der Ständige Vertreter Deutschlands bei der EU gehört dem Ausschuss an.

Die Runde der Europa-Abteilungsleiter tagt ungefähr alle vier Wochen und steht unter gemeinsamem Vorsitz von Auswärtigem Amt und Wirtschaftsministerium. Sie stellt Konflikte zwischen Ressorts fest, bereitet lösbare Konflikte für den Staatssekretärsausschuss auf, verfolgt dessen Beschlüsse und klärt deutsche Positionen sowie Unterschiede zu anderen Mitgliedstaaten. Die Europabeauftragten der Ministerien, meist die zuständigen Referatsleiter, treffen sich ohne festen Rhythmus zur Klärung von Einzelfragen und technischen Fragen.

Die EU-Koordinierungsgruppe (EKR) in der Europaabteilung des Auswärtigen Amts ist ein Instrument der europapolitischen „Frühwarnung“. Sie analysiert die Meinungsbildung in EU-Institutionen und die Positionen anderer Mitgliedstaaten, hält Kontakt zur Ständigen Vertretung und koordiniert Weisungen an den Ausschuss der Ständigen Vertreter. So soll die Bundesregierung frühzeitig zu Initiativen der Kommission Stellung nehmen und nationale Gesetzesanpassungen vorbereiten können. EU-Beauftragte deutscher Botschaften in anderen EU-Staaten berichten über dortige Positionen; die EKR sammelt und verteilt diese Informationen.

Rollen der Bundesministerien

Heute wirken alle Bundesministerien an Europapolitik mit, sind im Rat vertreten und können über Koordinierungsgremien Einfluss nehmen. Ihr Gewicht ist jedoch unterschiedlich. Bis in die 1960er Jahre waren vor allem Auswärtiges Amt, Wirtschafts-, Finanz- und Landwirtschaftsministerium entscheidend.

Das Auswärtige Amt gewann besonders seit Bildung des Allgemeinen Rates der Außenminister 1974 an Einfluss. Seit 1993 besitzt es eine Europaabteilung für unter anderem Vertragsreformen, Erweiterungspolitik, bilaterale Beziehungen, Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP). Es bereitet Sitzungen des Europäischen Rates, des Rates für Allgemeine Angelegenheiten und des Rates für Außenbeziehungen vor und koordiniert mit dem Wirtschaftsministerium die wöchentlichen Sitzungen des Ausschusses der Ständigen Vertreter (AStV). Seine EKR übermittelt Weisungen an den AStV Teil II; seit 2001 hat sie dabei eine Schlüsselrolle. Für die Vorbereitung des Vertrags von Lissabon wurde 2009 ein „Arbeitsstab Vertrag von Lissabon“ geschaffen.

Das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie war lange Schlüsselministerium. Seit 2006 teilt es mit dem Auswärtigen Amt die Koordinierung von Weisungen für AStV-Sitzungen. Es informiert die Bundesregierung über Brüssel, vertritt sie vor dem Europäischen Gerichtshof und ist für EU-Grundsatzfragen, Europarecht, Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland, Beihilfenkontrolle, Binnenmarkt- und Strukturpolitik zuständig. Seine europapolitische Abteilung umfasst zwölf Referate; das Koordinierungsreferat führt mit dem Auswärtigen Amt die wöchentlichen Weisungssitzungen.

Das Bundesministerium der Finanzen verantwortet insbesondere europäische Währungs-, Steuer- und Haushaltspolitik. Sein Einfluss nahm seit den 1980er Jahren zu. 1998 übernahm es vom Wirtschaftsministerium Zuständigkeiten für ECOFIN, den Rat der Wirtschafts- und Finanzminister, und den EU-Währungsausschuss. Von 1998 bis 2005 war es das zweite EU-koordinierende Ministerium. Innerhalb des Ministeriums ist Abteilung E, besonders das Referat „Grundsatzfragen der Europapolitik, Institutionen und Verfahren“, zentral.

Das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft koordiniert Europapolitik über die Unterabteilung „EU-Politik, Fischerei“ mit sieben Referaten. Seine große Europäisierung hängt mit der Bedeutung der Agrar- und Verbraucherpolitik zusammen; der Artikel beschreibt aber eine sinkende Bedeutung wegen des Rückgangs der Gemeinsamen Agrarpolitik. Das Bundesministerium des Innern bearbeitet seit Maastricht EU-Fragen etwa zu Polizei, Grenzschutz, Aufenthalt, Asyl und Visa in Abteilung E „EU- und internationale Angelegenheiten“. Die Rechtssetzung erfolgt im Rat Justiz und Inneres unter Beteiligung des Europäischen Parlaments. Auch die übrigen Ministerien verfügen heute mindestens über ein EU-Referat und einen Europabeauftragten.

Länder und Bundestag

Die Länder vertreten wegen des föderalen Mehrebenensystems eigene Interessen auch auf EU-Ebene. Sie bauten schrittweise Europaabteilungen, Ministerien, Referate und Vertretungen in Brüssel auf. Der Vertrag von Lissabon stärkte nationale Parlamente und Regionen: Bundestag und Bundesrat überwachen das Subsidiaritätsprinzip und können Subsidiaritätsrüge sowie Subsidiaritätsklage erheben. Art. 4 Abs. 2 EUV schreibt außerdem die Achtung regionaler und kommunaler Selbstverwaltung vor. In der Stuttgarter Erklärung vom 22. Juni 2010 erkannten die Länder ihre neue Verantwortung an und verlangten mehr Mitspracherechte für Landesparlamente.

Der Bundestag koordiniert Europapolitik seit den 1980er Jahren. Im Mai 1987 entstand beim Auswärtigen Ausschuss ein Unterausschuss für Angelegenheiten der Europäischen Gemeinschaft; mit Maastricht folgte der Europaausschuss als Querschnittsausschuss. Art. 23 GG gibt dem Bundestag seit 1992 ein Mitwirkungsrecht: Bundesregierung und Bundesrat müssen umfassend und frühestmöglich unterrichtet werden, und der Bundestag muss vor der Mitwirkung der Regierung an EU-Rechtsetzungsakten Stellung nehmen können. Seit 2007 verstärken ein Europareferat und ein Verbindungsbüro in Brüssel diese Arbeit.

Der Vertrag von Lissabon erweiterte Informations- und Kontrollrechte der nationalen Parlamente, etwa in der europäischen Gesetzgebung sowie der Justiz- und Innenpolitik. Sie wirken auch an Vertragsänderungen und interparlamentarischer Zusammenarbeit wie COSAC mit. Nach dem Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts wurde das Integrationsverantwortungsgesetz überarbeitet. Die Regierung muss EU-Dokumente weiterleiten und Stellungnahmen des Bundestags ihren Verhandlungen zugrunde legen. Ist eine Stellungnahme nicht durchsetzbar, muss sie im Rat grundsätzlich einen Parlamentsvorbehalt einlegen; abweichen darf sie nur aus wichtigen außen- oder integrationspolitischen Gründen.

Parteien, Interessengruppen und Kritik

Parteien werden durch die europäische Politikverflechtung im Mehrebenensystem beeinflusst. Ihre Grundsatz- und Wahlprogramme geben Leitlinien für Europapolitik vor; außerdem wählen sie Kandidatinnen und Kandidaten für das Europäische Parlament aus.

Interessengruppen nehmen sowohl über Bundespolitik als auch unmittelbar bei EU-Organen Einfluss. Wegen der starken Präsenz deutscher Lobbyisten in Brüssel wird ihnen ein hoher Einfluss zugeschrieben. Die Bundesregierung stimmt sich mit Interessenvertretern über die Ständige Vertretung Deutschlands bei der EU und das vom Auswärtigen Amt koordinierte Netzwerk Europäische Bewegung Deutschland ab. Art. 11 EUV sichert Interessengruppen Beteiligungsmöglichkeiten am EU-Gesetzgebungsprozess zu: EU-Organe sollen einen offenen, transparenten und regelmäßigen Dialog mit Verbänden und Zivilgesellschaft führen, und die Kommission soll Betroffene umfassend anhören.

Als Problem gilt die Vielzahl von Akteuren und Entscheidungsträgern auf Bundes- und Landesebene. Sie erschwert eine einheitliche deutsche Position im Rat; unterschiedliche Ressortinteressen können Konflikte auslösen. Als möglicher Ausweg wird ein Europaministerium genannt, während neue Gremien wie die EKR die Koordinierung bereits verbessert hätten. Umstritten ist besonders, wie legitim die Koordinierung angesichts der Einbindung des Bundestags ist. Die Bundesregierung nutzt unter anderem „Eu-De-Briefings“, um Institutionen und Interessengruppen über deutsche Europapolitik zu informieren. Die Hauptstadtgruppe der Europa-Union Deutschland veröffentlichte 2012 sieben Empfehlungen zur Verbesserung der Europakoordinierung. Im August 2017 kritisierte der Präsident der Europäischen Bewegung Deutschland, Rainer Wend, die Koordinierung als veraltet und nannte 23 Beamte im Bundeskanzleramt zu wenige, um deutsche Politikgestaltung in Brüssel ausreichend zu begleiten.