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Europäische Integration
Mit Gründung der Europäischen Union (EU) durch den Vertrag von Maastricht 1992 wurde der „Prozess der europäischen Integration auf eine neue Stufe gestellt“ (1.
Inhalt6 Abschnitte
Kernidee und Bedeutung
Europäische Integration bezeichnet den Prozess eines „immer engeren Zusammenschlusses der europäischen Völker“. Diese Formulierung steht im 1. Erwägungsgrund der Präambel des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Offiziell wurde der Begriff erstmals 1954 bei der Gründung der Westeuropäischen Union (WEU) verwendet. Mit dem Vertrag von Maastricht 1992 wurde der Integrationsprozess „auf eine neue Stufe gestellt“; der Vertrag von Lissabon 2007 kennzeichnet den aktuellen Entwicklungsstand.
Der Prozess begann vor allem wirtschaftlich, zielte aber auch auf politische Zusammenarbeit, Justiz- und Innenpolitik sowie eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Auch Politikfelder wie Digitalpolitik, Medienpolitik und Kulturpolitik können dazugehören, etwa bei der Kulturhauptstadt Europas oder den EUNIC.
Europäische Integration ist nicht nur die Europäische Union. In Europa gibt es weitere internationale Organisationen, etwa den Europarat, und viele Staaten gehören mehreren Organisationen an. Die EU gilt jedoch als das weltweit besonders weit entwickelte Beispiel regionaler Integration. Weil Mitgliedstaaten einzelne staatliche Befugnisse auf europäische Institutionen übertragen haben, gelten die Europäischen Gemeinschaften und die EU als mehr als normale internationale Organisationen. Dafür wurde der Begriff „Supranationalität“ geprägt: Entscheidungen können auf einer überstaatlichen Ebene getroffen werden, die über rein zwischenstaatliche Zusammenarbeit hinausgeht.
Die EU hat sich nicht nur politisch und wirtschaftlich vertieft, sondern auch geografisch erweitert, indem neue Mitgliedstaaten aufgenommen wurden. Andere regionale Organisationen, etwa die Andengemeinschaft und die Afrikanische Union, haben Teile ihres institutionellen Rahmens am Modell der EU orientiert.
Historische Entwicklung bis zur EU
Frühe Pläne einer europäischen Einigung gab es schon vor der EU. Als Vorläufer gelten besonders die Paneuropa-Bewegung von Richard Coudenhove-Kalergi und die Bemühungen des französischen Außenministers Aristide Briand in der Zwischenkriegszeit. Der Ausdruck „Vereinigte Staaten von Europa“ wurde bereits 1849 von Victor Hugo geprägt und später unter anderem von Karl Kautsky, Leo Trotzki und Winston Churchill aufgegriffen.
Nach 1945 entstanden zahlreiche Organisationen, zunächst vor allem in Westeuropa, weil Europa durch den Eisernen Vorhang geteilt war. Eine erste Gründungswelle politischer, wirtschaftlicher und militärischer Zusammenschlüsse reicht von 1948 bis 1960. Wirtschaftlich begann sie 1948 mit der Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit (OEEC), in der 18 westeuropäische Staaten über Mittel des Marshall-Plans mitentschieden. Aus ihr ging 1961 die OECD hervor. Politisch wurde 1949 der Europarat gegründet. Er arbeitet zwischenstaatlich, also im Intergouvernementalismus, besitzt aber mit dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg auch einen supranationalen Gerichtshof. Die Europäische Menschenrechtskonvention von 1950 stärkte den Grundrechtsschutz in Europa. Militärisch entstanden aus dem Brüsseler Pakt von 1948 die NATO und 1954 die Westeuropäische Union. Im Ostblock wurden 1949 der Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe und 1955 der Warschauer Pakt gegründet; beide wurden nach 1989 bzw. 1990/91 aufgelöst.
Die direkte Keimzelle der heutigen EU war die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS, „Montanunion“). Sie beruhte auf dem Schuman-Plan und einer Erklärung Robert Schumans vom 9. Mai 1950. Sie bestand von 1952 bis 2002 und umfasste Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und die Niederlande. Dieselben sechs Staaten unterzeichneten am 25. März 1957 die Römischen Verträge, durch die die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und Euratom gegründet wurden. Der EWG-Vertrag trat am 1. Januar 1958 in Kraft und sah einen Gemeinsamen Markt innerhalb von zwölf Jahren vor.
1968 wurden die letzten Binnenzölle innerhalb der EG abgeschafft und ein gemeinsamer Zolltarif gegenüber Drittstaaten eingeführt. Damit war die Zollunion erreicht. In den 1970er Jahren begann die Währungszusammenarbeit: 1972 mit der Währungsschlange, 1979 mit dem Europäischen Währungssystem (EWS). Die Einheitliche Europäische Akte von 1986 stärkte die Organe der EG und erweiterte die Kompetenzen mit Blick auf den europäischen Binnenmarkt bis 1992. Das Schengener Abkommen wurde 1985 unterzeichnet und trat 1995 in Kraft; es diente dem Abbau der Grenzkontrollen zwischen teilnehmenden Staaten.
Die erste gesamteuropäische Organisation war die Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE), die 1973 bis 1975 erstmals in Helsinki tagte. Aus ihr entstand 1995 die OSZE, der neben allen europäischen Staaten auch die USA, Kanada und zentralasiatische Nachfolgestaaten der UdSSR angehören.
Maastricht, Vertiefung und Euro
Der Vertrag von Maastricht wurde 1992 unterzeichnet und trat 1993 in Kraft. Er gründete die Europäische Union und baute die Wirtschaftsgemeinschaft zu einer politischen Union aus. Neben den drei EG-Verträgen kamen zwei neue Pfeiler hinzu: die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und die Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen. Für den ersten Pfeiler wurde die Wirtschafts- und Währungsunion als zentrales Ziel festgelegt. Außerdem wurde der europäische Binnenmarkt durch Maastricht für vollendet erklärt.
Danach vertieften weitere Verträge die Integration. Der Vertrag von Amsterdam von 1997 stärkte die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie die innenpolitische und justizielle Zusammenarbeit und führte eine Sozialcharta ein. Der Vertrag von Nizza von 2001 sollte die EU auf die Osterweiterung vorbereiten. Ein Vertrag über eine Verfassung für Europa scheiterte 2005. Stattdessen trat am 1. Dezember 2009 der Vertrag von Lissabon in Kraft.
Ein besonders wichtiger Schritt war die Einführung des Euro. Im bargeldlosen Zahlungsverkehr wurde er bereits 1999 eingeführt, als Zahlungsmittel am 1. Januar 2002. Für Bürgerinnen und Bürger in Staaten der Eurozone wurde die europäische Integration dadurch im Alltag und bei Reisen innerhalb des gemeinsamen Währungsraums besonders sichtbar.
Zukunftsmodelle und flexible Integration
Lange galt in der EG und EU der Grundsatz, dass der Acquis communautaire, also der gemeinsame Bestand des EU-Rechts, für alle Mitgliedstaaten einheitlich gilt. Nur neue Mitglieder erhielten ursprünglich Übergangszeiten. Mit der wachsenden Zahl der Mitgliedstaaten nahmen aber wirtschaftliche, soziale und politische Unterschiede zu. Deshalb wird seit den 1990er Jahren über „Flexibilisierung“ diskutiert: geregelte Abweichungen von der einheitlichen Anwendung des gemeinsamen Rechts.
Eine Grundfrage betrifft die Finalität der Integration: Soll die EU eher ein Staatenbund mit stärker zwischenstaatlicher Zusammenarbeit bleiben, ein Staatenverbund mit supranationalen Elementen sein oder sich zu einem Bundesstaat entwickeln, etwa zu „Vereinigten Staaten von Europa“ oder einer „Europäischen Republik“? Das Bundesverfassungsgericht prägte für den Mischcharakter der EU den Begriff „Staatenverbund“. Gegen zu starke Zentralisierung verweist die EU auf das Subsidiaritätsprinzip: Eine Aufgabe soll auf der untersten Ebene angesiedelt werden, auf der sie erledigt werden kann. Dieses Prinzip ist seit Maastricht fester Bestandteil der Verfassungsordnung von EG und EU, heute Art. 5 Abs. 3 EUV.
„Kerneuropa“ bezeichnet seit einem Papier von Wolfgang Schäuble und Karl Lamers von 1994 eine Gruppe von Staaten mit besonders weitgehender politischer, wirtschaftlicher und militärischer Integration. Gemeint sein können heute Staaten, die zugleich der EU, der Eurozone, dem Schengener Abkommen und der NATO angehören.
Ein „Europa der zwei Geschwindigkeiten“ bedeutet, dass einige EU-Mitgliedstaaten weitere Integrationsschritte früher oder stärker mitgehen, während andere zurückbleiben oder nur punktuell teilnehmen. Ein Beispiel ist der Euro: Er ist bisher in 21 der 27 EU-Mitgliedstaaten gesetzliches Zahlungsmittel. Einige Staaten wie Schweden und Dänemark nehmen vorerst aus eigenem Entschluss nicht teil, andere erfüllen die Stabilitätskriterien noch nicht. Auch Schengen entwickelte sich schrittweise und umfasst mit Norwegen, Schweiz, Island und Liechtenstein auch Nicht-EU-Staaten.
Die „verstärkte Zusammenarbeit“ wurde mit dem Vertrag von Amsterdam dauerhaft im EU-Vertrag verankert, heute Art. 20 EUV sowie Art. 326–334 AEUV. Gruppen integrationswilliger Staaten können in bestimmten Politikbereichen enger zusammenarbeiten, solange dies dem verbindlichen Acquis communautaire nicht widerspricht und grundsätzlich allen Mitgliedstaaten offensteht. „Variable Geometrie“ meint überlappende Mitgliedschaften in verschiedenen Gruppen oder Organisationen. „Europa à la carte“ bezeichnet dagegen die Vorstellung, dass jeder Mitgliedstaat individuell auswählt, welche Integrationsschritte ihm passen.
Merkmale des Integrationsprozesses
Die europäische Integration verlief nicht gleichmäßig. Phasen schnellerer Integration wechselten mit Phasen der Stagnation oder mit Konflikten, etwa der Politik des leeren Stuhls und Austrittsdrohungen einzelner Mitgliedstaaten. Der Prozess folgte daher keinem festen, vorher vollständig ausgearbeiteten Konzept. Mal standen supranationale Dynamiken im Vordergrund, mal zwischenstaatliche Kompromisse und Konsenssuche. Eine mögliche Erklärung sind Informationsasymmetrien zwischen Regierungen, wenn sie in Vertragsverhandlungen über mehr oder weniger Integration entscheiden.
Auch die Integrationstheorien spiegeln diesen Verlauf. In Phasen beschleunigter Integration wurden eher neofunktionalistische, föderalistische und institutionalistische Ansätze betont; in Phasen der Stagnation eher intergouvernementalistische Ansätze.
Der Integrationsprozess ist außerdem selektiv und asymmetrisch. Das bedeutet: Von vielen möglichen Reformen wurden jeweils nur die Vorhaben umgesetzt, die genügend Zustimmung fanden. Daher entwickelte sich die Integration in manchen Bereichen deutlich weiter als in anderen. Wirtschaftlich erreichte die EU mit dem Binnenmarkt seit 1993 und dem Euro ab 1999 ein hohes Integrationsniveau. In der Sozialpolitik sowie in Außen- und Sicherheitsfragen ist sie dagegen noch weit von einer einheitlichen Politik entfernt.
Ein Erklärungsansatz unterscheidet zwischen negativer und positiver Integration. Negative Integration bedeutet den Abbau von Hindernissen, etwa Handelsbeschränkungen, wie beim Binnenmarkt. Positive Integration bedeutet den Aufbau gemeinsamer Schutz- oder Regelungssysteme, etwa in der Sozialpolitik. Diese ist schwieriger, weil die Sozialsysteme der Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich sind. Der Artikel weist aber darauf hin, dass dieser Ansatz nicht vollständig überzeugt, weil die EU zugleich auch protektionistische und diskriminierende Außenhandelspolitik betreibt, also Handelsbeschränkungen aufbaut.
Kritik und Demokratiedefizit
Ein zentraler Kritikpunkt ist das sogenannte Demokratiedefizit der EU. Aus politikwissenschaftlicher Sicht richtet sich diese Kritik erstens gegen die institutionelle Struktur der EU selbst und zweitens gegen den Verlust politischer Steuerungsfähigkeit auf der Ebene der Nationalstaaten durch fortschreitende Integration.
Der in den Jahren 2010 bis 2013 eingeschlagene Weg zur Bekämpfung der Eurokrise, unter anderem mit Fiskalpakt, ESM und Six-Pack, habe dieses Demokratiedefizit weiter erhöht. Als Grund nennt der Artikel, dass diese Instrumente und Vereinbarungen besonders auf der intergouvernementalen Methode beruhen, also auf Zusammenarbeit zwischen Regierungen. In Deutschland wird diskutiert, ob das Defizit durch einen Rückbau des bestehenden Systems oder durch einen ergänzenden Ausbau gelöst werden kann. Der britische Historiker Steven Beller warnt: „Man sollte komplexe Strukturen nicht einfach auflösen, nur weil sie einige Fehler haben.“
Weitere Kritikpunkte sind die Sicht auf die EU als bloßes „Elitenprojekt“, das Fehlen eines europäischen Systems der Kollektivverhandlungen, Euroskepsis in Teilen der Bevölkerung, ein dominierender Einfluss der EU-Kommission in der regulativen Politik, eine unzureichende Abstimmung von Vertiefung und Erweiterung, eine beeinträchtigte Aufnahmefähigkeit der EU für weitere Beitritte und ungeklärte Zukunftsperspektiven in der EU-Finalitätsdebatte.
