Haushalt der Europäischen Union

Grundprinzipien und Rechtsrahmen

Der Haushalt der Europäischen Union (EU-Haushalt oder EU-Budget) ist der jährlich beschlossene Finanzplan der EU. Er enthält Einnahmen der Mitgliedstaaten und zweckgebundene Ausgaben für gemeinsame Aufgaben. Nach Art. 314 AEUV wird er auf Vorschlag der Europäischen Kommission vom Europäischen Parlament und vom Rat der Europäischen Union gemeinsam beschlossen. Für den Haushaltsvollzug sind nach Art. 317 AEUV die Kommission und die Mitgliedstaaten verantwortlich.

Der jährliche Haushaltsplan ist in einen mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) eingebunden. Dieser legt nach Art. 312 AEUV für mindestens fünf Jahre verbindliche Obergrenzen für Einnahmen und Ausgaben fest. Der Rat beschließt den MFR einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments. Der aktuelle MFR gilt für 2021–2027. Der EU-Haushalt muss nach Art. 310 AEUV immer ausgeglichen sein. Die EU darf sich grundsätzlich nicht verschulden und gibt deshalb normalerweise keine regulären Anleihen aus. Für den Wiederaufbaufonds NextGenerationEU wurde 2020 jedoch ein kreditfinanziertes Sonderinstrument geschaffen.

Die wichtigsten Haushaltsregeln stehen in den Art. 310 bis 324 AEUV. Der Eigenmittelbeschluss bestimmt die Einnahmequellen und besondere Regelungen. Er wird vom Rat einstimmig beschlossen und muss von den Mitgliedstaaten ratifiziert werden; das Europäische Parlament wird angehört. Der geltende Eigenmittelbeschluss vom 14. Dezember 2020 trat am 1. Januar 2021 in Kraft. Einzelheiten regeln die Haushaltsordnung und Durchführungsverordnungen. Die aktuelle Neufassung der Haushaltsordnung ist die Verordnung (EU, Euratom) 2024/2509 vom 23. September 2024.

Einnahmen und Eigenmittel

Die EU verfügt nicht über eine allgemeine eigene Steuerhoheit. Ihre Einnahmen bestehen vor allem aus Eigenmitteln, auf die sie aufgrund des EU-Rechts Anspruch hat, sowie aus sonstigen Einnahmen. Für den Haushalt 2011 nennt der Artikel folgende Anteile:

• Traditionelle Eigenmittel: etwa 13 %, vor allem Zölle und Zuckerabgaben.
• Mehrwertsteuer-Eigenmittel: etwa 11 %, also ein Anteil an den Mehrwertsteuereinnahmen der Mitgliedstaaten.
• BNE-Eigenmittel: etwa 75 %, berechnet nach dem Bruttonationaleinkommen (BNE) und damit nach der Wirtschaftskraft eines Landes.
• Sonstige Einnahmen: etwa 1 %, unter anderem Steuern und Abzüge von den Dienstbezügen des EU-Personals, Bankzinsen und Beiträge von Drittstaaten zu bestimmten Programmen.

Traditionelle Eigenmittel wurden 1970 eingeführt. Die Zollsätze werden durch den Gemeinsamen Zolltarif festgelegt; die Mitgliedstaaten erheben die Zölle und dürfen 25 % als Erhebungskosten einbehalten. Zuckerabgaben und frühere Agrarabschöpfungen waren spezielle Abgaben auf bestimmte landwirtschaftliche Einfuhren. Durch Zollsenkungen und Reformen der Gemeinsamen Agrarpolitik sank ihr Anteil: Im Jahr 2000 betrug er 16 %, 2011 noch etwa 13 %.

Mehrwertsteuer-Eigenmittel gibt es seit 1980. Der reguläre Abrufsatz beträgt 0,30 % der vereinheitlichten Bemessungsgrundlage. Diese darf grundsätzlich höchstens 50 % des BNE eines Landes betragen. Für 2007–2013 galten niedrigere Sätze für bestimmte Staaten: Österreich 0,225 %, Deutschland 0,15 %, die Niederlande und Schweden jeweils 0,10 %. Der Anteil dieser Einnahmen sank von etwa 38 % im Jahr 2000 auf etwa 11 % im Jahr 2011.

BNE-Eigenmittel decken die Differenz zwischen den übrigen Einnahmen und den geplanten Gesamtausgaben. Ihr Anteil stieg von etwa 40 % im Jahr 2000 auf rund 75 % im Jahr 2011. Seit 2021 gibt es außerdem Kunststoff-Eigenmittel: Die Mitgliedstaaten zahlen in der Regel 80 Cent je Kilogramm nicht recycelter Kunststoffverpackungsabfälle; für ärmere Staaten können Ermäßigungen gelten.

Bis zum Brexit 2020 bestand der Britenrabatt beziehungsweise VK-Ausgleich. Er wurde 1985 eingeführt, weil das Vereinigte Königreich wegen seiner geringen Landwirtschaft stark zu den EU-Einnahmen beitrug, aber vergleichsweise wenig aus den hohen Agrarausgaben zurückerhielt. Andere Mitgliedstaaten finanzierten den Rabatt über höhere BNE-Beiträge. Im Zeitraum 2007–2013 zahlten Deutschland, die Niederlande, Schweden und Österreich nur ein Viertel ihres rechnerischen Anteils.

Ausgaben und Finanzrahmen

Für den EU-Haushalt gilt das Gesamtdeckungsprinzip: Einnahmen sind grundsätzlich nicht einzelnen Ausgaben fest zugeordnet. Die Ausgaben werden jedoch durch Obergrenzen des MFR begrenzt. Dabei wird zwischen Verpflichtungsermächtigungen und Zahlungsermächtigungen unterschieden. Verpflichtungsermächtigungen erlauben der EU, finanzielle Verpflichtungen einzugehen. Zahlungsermächtigungen legen fest, wie viel Geld in einem bestimmten Jahr tatsächlich ausgezahlt werden darf. Zahlungen können später erfolgen als die ursprüngliche Verpflichtung.

Der MFR gliedert die Ausgaben in Rubriken. Im Finanzrahmen 2007–2013 entfielen von insgesamt 975,8 Milliarden Euro an Verpflichtungsermächtigungen 44,9 % auf nachhaltiges Wachstum und 42,3 % auf die Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen. Die Rubrik „Unionsbürgerschaft, Freiheit, Sicherheit und Recht“ machte 1,3 %, die EU als globaler Partner 5,7 %, Verwaltung 5,7 % und Ausgleichszahlungen 0,1 % aus. Die Zahlungsermächtigungen beliefen sich insgesamt auf 925,6 Milliarden Euro.

Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) und die Regionalpolitik gehören traditionell zu den größten Ausgabenbereichen. 2009 entfielen im MFR 2007–2013 rund 33,8 % des Gesamtetats auf marktbezogene Ausgaben und Direktzahlungen der Landwirtschaft. Die Regionalpolitik fördert wirtschaftsschwächere Regionen und Länder mit Strukturfonds, darunter den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Sozialfonds und den Kohäsionsfonds.

Der MFR 2014–2020 sah Verpflichtungsermächtigungen von insgesamt 959.988 Millionen Euro vor, entsprechend 1,00 % des EU-BNE. Gegenüber 2007–2013 stiegen unter anderem die Mittel für Wettbewerbsfähigkeit, Unionsbürgerschaft und Verwaltung, während die Mittel für Kohäsion sowie natürliche Ressourcen und insbesondere marktbezogene Agrarausgaben sanken.

Der MFR 2021–2027 umfasst 1.074,3 Milliarden Euro. Zusammen mit NextGenerationEU in Höhe von 750 Milliarden Euro ergibt sich ein Gesamtumfang von 1.824,3 Milliarden Euro. Die größte Rubrik ist „Zusammenhalt, Resilienz und Werte“ mit 377,8 Milliarden Euro im MFR und 721,9 Milliarden Euro aus NextGenerationEU. Weitere Rubriken betreffen Binnenmarkt, Innovation und Digitales, natürliche Ressourcen und Umwelt, Migration und Grenzmanagement, Sicherheit und Verteidigung, die Nachbarschaft und übrige Welt sowie die europäische öffentliche Verwaltung.

Zusätzliche Flexibilitätsinstrumente sollen unerwartete Ausgaben ermöglichen. Im Artikel werden unter anderem eine Soforthilfereserve von 221 Millionen Euro jährlich, ein Solidaritätsfonds von 1 Milliarde Euro, ein Flexibilitätsinstrument von 200 Millionen Euro und ein Globalisierungsfonds von 500 Millionen Euro genannt. Der Europäische Entwicklungsfonds (EEF) ist nicht in den regulären EU-Haushalt eingebunden, sondern wird über direkte Beiträge der Mitgliedstaaten finanziert.

Haushaltsverfahren und Kontrolle

Die Kommission legt den Entwurf für den MFR und den Jahreshaushalt vor. Die Haushaltsbehörde bilden Rat und Europäisches Parlament gemeinsam. Beim MFR entscheidet der Europäische Rat einstimmig über die politischen Leitlinien; das Parlament kann den fertigen Rahmen nur mit Mehrheit annehmen oder ablehnen. Wenn kein neuer MFR beschlossen wird, gelten die Regelungen des letzten Jahres des vorherigen Rahmens weiter.

Für den Jahreshaushalt erstellen die EU-Organe zunächst Voranschläge für ihre Bereiche. Die Kommission fasst sie zusammen und legt den Haushaltsentwurf Rat und Parlament bis zum 1. September vor. Der Rat beschließt seinen Standpunkt mit qualifizierter Mehrheit und übermittelt ihn vor dem 1. Oktober dem Parlament. Dieses kann den Entwurf annehmen oder mit einfacher Mehrheit Änderungen beschließen. Wird innerhalb von 42 Tagen keine Entscheidung getroffen, gilt der Haushaltsplan als angenommen.

Akzeptiert der Rat die Änderungen des Parlaments nicht innerhalb von zehn Tagen, tritt ein Vermittlungsausschuss zusammen. Er besteht aus je einem Vertreter jedes Mitgliedstaats und einer gleich großen Zahl von Parlamentsmitgliedern. Innerhalb von 21 Tagen soll er einen gemeinsamen Entwurf vorlegen. Rat und Parlament haben anschließend 14 Tage Zeit, ihn anzunehmen oder abzulehnen. Scheitert die Einigung, muss die Kommission einen neuen Entwurf vorlegen. Ist zu Beginn des Haushaltsjahres noch kein endgültiger Haushalt beschlossen, gilt ein Nothaushalt: Monatlich darf höchstens ein Zwölftel der Vorjahresmittel ausgegeben werden. Berichtigungshaushalte korrigieren den Haushalt bei unvorhergesehenen Entwicklungen oder übertragen Salden in das Folgejahr.

Der Haushaltsvollzug wird monatlich von der Kommission berichtet. Der jährliche EU-Jahresabschluss enthält die konsolidierten Monatsberichte sowie Angaben zu Vermögen, Jahresergebnis und Kapitalflüssen. Ein vorläufiger Abschluss muss bis zum 31. März des Folgejahres dem Europäischen Rechnungshof vorgelegt werden, der endgültige Abschluss bis zum 31. Juli dem Rechnungshof, dem Parlament und dem Rat.

Die Rechnungsführung verbindet Haushaltsbuchführung nach dem Kassenprinzip mit doppischer Finanzbuchführung nach dem Prinzip der Periodenabgrenzung. Der Europäische Rechnungshof prüft Rechtmäßigkeit und Zuverlässigkeit der Vorgänge. Das Europäische Parlament entscheidet anschließend über die Entlastung der Kommission. Es kann die Entlastung erteilen, verschieben oder ablehnen. Das Verfahren hat vor allem politische Bedeutung und stärkt Transparenz und parlamentarische Kontrolle. Rund drei Viertel der EU-Ausgaben werden in geteilter Mittelverwaltung ausgeführt: Die Kommission überweist Mittel an die Mitgliedstaaten, die die endgültigen Empfänger auswählen; bei Unregelmäßigkeiten kann die Kommission Geld zurückfordern.

Entwicklung und Reformkonflikte

Die Finanzierung der europäischen Gemeinschaften entwickelte sich von nationalen Beiträgen zu einem Eigenmittelsystem. Die EGKS verfügte seit 1951 über eine Umlage von höchstens 1 % auf Kohle- und Stahlunternehmen und durfte Anleihen aufnehmen. Wegen der Krise des Sektors sank die Umlage ab 1980 auf 0,31 % und wurde 1998 auf 0 % gesenkt. Die EWG und Euratom führten 1970 mit dem ersten Eigenmittelbeschluss traditionelle Eigenmittel ein; Mehrwertsteuer-Eigenmittel wurden nach Verzögerungen ab 1980 angewandt. 1985 folgte der Britenrabatt, 1988 wurden BNE-Eigenmittel eingeführt.

Seit 1988 gibt es mehrjährige Finanzrahmen, zunächst als interinstitutionelle Vereinbarungen. Sie sollten Haushaltsdisziplin und Planungssicherheit schaffen und Konflikte zwischen Rat und Parlament im jährlichen Verfahren begrenzen. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde der MFR in das Primärrecht aufgenommen. Gleichzeitig wurde die Unterscheidung zwischen obligatorischen und nichtobligatorischen Ausgaben abgeschafft; das Parlament wirkt heute an allen Haushaltsbereichen mit.

In der Reformdebatte stehen vor allem die Höhe und die Verteilung der Ausgaben im Mittelpunkt. Das Parlament fordert häufig mehr Mittel für neue Aufgaben wie Forschung, Energie, Klimaschutz, Außenpolitik, Migration und Finanzmarktkontrolle. Viele Mitgliedstaaten, besonders Nettozahler, lehnen höhere Beiträge ab. Umstritten sind außerdem die weiterhin hohen Ausgaben für GAP und Regionalpolitik: Frankreich verteidigt traditionell die Agrarausgaben, während andere Staaten Kürzungen fordern; Polen und Tschechien setzen sich besonders für die Strukturfonds ein.

Bei den Einnahmen wird diskutiert, ob nationale Beiträge durch neue Eigenmittel ersetzt werden sollen. Vorgeschlagen wurden unter anderem eine Luftverkehrsabgabe, eine Finanztransaktionssteuer, Einnahmen aus dem Emissionshandel, eine Körperschaftsteuer, eine EU-Mehrwertsteuer und ein CO₂-Grenzzoll. Die Einführung einer echten EU-Steuer ist rechtlich und politisch umstritten. Auch Eurobonds werden kontrovers beurteilt, weil sie das bisherige Prinzip des ausgeglichenen EU-Haushalts durch gemeinschaftliche Haftung verändern könnten. Projektbonds für einzelne Investitionen sind als Sonderfall in Art. 125 AEUV vorgesehen.

Die Nettozahlerdebatte vergleicht Einzahlungen eines Landes mit den Rückflüssen aus dem EU-Haushalt. 2017 waren 15 von 27 Ländern Nettoempfänger und zwölf Nettozahler. Die Berechnung ist methodisch schwierig, weil Zölle häufig in Hafenstaaten erhoben werden, Ausgaben Drittstaaten zugutekommen können und Verwaltungsausgaben am Sitz der EU-Institutionen anfallen. Nettobeiträge können absolut, pro Kopf oder als Anteil am BIP beziehungsweise BNE angegeben werden. Deshalb können unterschiedliche Berechnungsmethoden zu abweichenden Ergebnissen führen.

Für 2028–2034 stellte die Kommission am 16. Juli 2025 einen Vorschlag von 1,7 Billionen Euro vor, entsprechend 1,15 % des BNE ohne den Schuldendienst für NextGenerationEU. Vorgesehen sind 865 Milliarden Euro für Nationale und Regionale Partnerschaftspläne, 410 Milliarden für einen Wettbewerbsfähigkeitsfonds, 200 Milliarden für „Globales Europa“, 100 Milliarden für eine Ukraine-Reserve und 150 Milliarden für „Catalyst Europe“. Ein Krisenmechanismus könnte zusätzlich bis zu 400 Milliarden Euro als Kredite bereitstellen. Der Vorschlag würde die Mittel für Agrar- und Kohäsionspolitik stark kürzen; zugleich wären Auszahlungen stärker an nationale Reformen und konkrete Meilensteine gebunden.