Ermächtigungsgesetz

Begriff und rechtliche Besonderheit

Ein Ermächtigungsgesetz überträgt außergewöhnliche Befugnisse des Parlaments auf die Regierung. Normalerweise beschließt, ändert und hebt das Parlament die Gesetze auf. Die Regierung darf dagegen Rechtsverordnungen erlassen, die nur Einzelheiten innerhalb eines gesetzlichen Rahmens regeln und keinem Gesetz widersprechen dürfen. Diese gewöhnliche Verordnungsermächtigung ermöglicht schnelle Anpassungen, ohne die grundsätzliche Zuständigkeit des Parlaments aufzugeben.

Die deutschen Ermächtigungsgesetze von 1914 bis 1933 beziehungsweise 1945 gingen wesentlich weiter: Sie erlaubten der Regierung gesetzesvertretende Verordnungen mit Gesetzeskraft. Solche Regelungen konnten bestehende Gesetze ersetzen; einige durften sogar von der Verfassung abweichen. Die Regierung musste für ihre Entscheidungen daher keine parlamentarische Mehrheit mehr organisieren. Weder die Bismarcksche Reichsverfassung noch die Weimarer Reichsverfassung sahen eine solche Übertragung ausdrücklich vor. Da die Weimarer Ermächtigungsgesetze meist mit der für Verfassungsänderungen nötigen Zweidrittelmehrheit beschlossen wurden, betrachtete die damalige Staatsrechtslehre sie dennoch als zulässige „Verfassungsdurchbrechung“.

Das Grundgesetz von 1949 zieht engere Grenzen. Nach Artikel 79 Absatz 1 darf die Verfassung nur durch eine ausdrückliche Änderung ihres Textes verändert werden. Die Ewigkeitsklausel in Artikel 79 Absatz 3 schützt unter anderem Menschenwürde, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die föderale Gliederung und die grundsätzliche Mitwirkung der Länder. Im Gesetzgebungsnotstand kann ein Gesetz unter bestimmten Umständen ohne Zustimmung des Bundestages zustande kommen, wenn Bundesregierung, Bundespräsident und Bundesrat mitwirken. Dies ist aber keine Ermächtigung durch das Parlament.

Ermächtigungen von 1914 bis 1927

Am 4. August 1914 beschloss der Reichstag das Kriegs-Ermächtigungsgesetz. Es ermächtigte Bundesrat beziehungsweise Reichsleitung zu wirtschaftlichen Maßnahmen gegen kriegsbedingte Schäden. Während der vier Kriegsjahre entstanden auf dieser Grundlage 825 Anordnungen; nur fünf wurden beanstandet. Das Gesetz galt als legal, weil es befristet war, der Reichstag informiert werden musste und Maßnahmen aufheben konnte. Dennoch durchbrach es die Verfassung und schuf nach Ernst Rudolf Huber ein folgenreiches Vorbild. Nach dem 9. November 1918 blieb ein Teil älterer Ermächtigungen bestehen; insgesamt gab es 215 Rechtsetzungsakte auf dieser Grundlage.

Nationalversammlung und Reichstag beschlossen zwischen 1919 und 1927 weitere Ermächtigungsgesetze zur Bewältigung von Staatskrisen. Sie waren meist befristet, durften Grundrechte grundsätzlich nicht beschneiden und konnten vom Reichstag aufgehoben werden. Die beiden Gesetze von März 1919 betrafen begrenzte Aufgaben wie Elsaß-Lothringen und die Waffenstillstandsbedingungen. Weiter reichende Gesetze regelten die Übergangswirtschaft. Besonders umfassend waren das „Stresemannsche Ermächtigungsgesetz“ vom 13. Oktober 1923 und das „Marxsche Ermächtigungsgesetz“ vom 8. Dezember 1923; Huber bezeichnete sie als „deutliche Blankovollmachten“. Nur das Stresemannsche Gesetz erlaubte Abweichungen von Grundrechten.

Von 1919 bis 1925 entstanden etwa 420 gesetzvertretende Verordnungen. Sie beeinflussten Sozial-, Wirtschafts-, Finanz- und Justizordnung, etwa durch die Errichtung der Deutschen Rentenbank, Regelungen zu Betriebsstilllegungen, die Schaffung der Reichsbahn und die Steuergesetzgebung. Nach Huber waren die Ermächtigungsgesetze trotz Zweidrittelmehrheit eine Verfassungsumgehung, weil die Weimarer Verfassung die Übertragung der Rechte eines Organs auf ein anderes nicht vorsah.

Auch die Länder nutzten Ermächtigungsgesetze und Notverordnungen. Vierzehn von achtzehn Ländern besaßen ein Notverordnungsrecht. Preußen erließ 93, Thüringen 89 und Sachsen 61 Notverordnungen. Sowohl linke als auch Mitte-rechts-Regierungen griffen auf solche Mittel zurück. Daneben bestand mit den Notverordnungen nach Artikel 48 der Reichsverfassung eine Alternative auf Reichsebene, die besonders 1919–1923 und 1930–1933 genutzt wurde.

Das Gesetz vom 24. März 1933

Das „Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich“ wurde am 23. März 1933 beschlossen und am 24. März verkündet. Es war nicht dazu bestimmt, die Republik handlungsfähiger zu machen, sondern sie abzuschaffen. Zusammen mit der Reichstagsbrandverordnung bildete es die rechtliche Hauptgrundlage der nationalsozialistischen Diktatur, weil es die Gewaltenteilung beseitigte.

Es ging deutlich weiter als frühere Ermächtigungsgesetze:

• Die Reichsregierung durfte nicht nur Verordnungen, sondern selbst Reichsgesetze und Verträge mit ausländischen Staaten beschließen.

• Regierungsgesetze durften von der Reichsverfassung abweichen, sofern sie nicht die Einrichtung von Reichstag und Reichsrat als solche betrafen; die Rechte des Reichspräsidenten sollten unberührt bleiben.

• Der Reichskanzler fertigte die Regierungsgesetze aus und verkündete sie im Reichsgesetzblatt. Soweit nichts anderes bestimmt war, traten sie am folgenden Tag in Kraft.

• Auch Haushalt und Kreditaufnahmen konnten ohne den Reichstag beschlossen werden.

• Die Ermächtigung war thematisch unbeschränkt, sah keine Kontrolle durch Reichstagsausschuss oder Reichsrat vor und sollte bis zum 1. April 1937 gelten. Sie sollte außerdem enden, falls die damalige Reichsregierung abgelöst würde.

Damit erhielt die Exekutive, also die Regierung, zugleich legislative Gewalt, also die Befugnis zur Gesetzgebung. Neue Gesetze mussten nicht mehr verfassungsgemäß sein; auch der Schutz der Grundrechte war nicht mehr gewährleistet. Hitlers Ziel war die Ausschaltung des Reichstags und die faktische Außerkraftsetzung der Verfassung.

Debatte und Verhalten der Parteien

Weil das Reichstagsgebäude nach dem Reichstagsbrand nicht benutzbar war, tagte der Reichstag am 23. März 1933 in der Krolloper. SS-Einheiten sperrten das Gebäude ab, im Inneren standen SA-Kolonnen, und bewaffnete sowie uniformierte SA- und SS-Angehörige waren rechtswidrig anwesend. Zuvor war die Geschäftsordnung verändert worden, damit die Anwesenheitsanforderungen trotz der Verhaftung und Flucht kommunistischer Abgeordneter formal erfüllt werden konnten.

Hitler verlangte weitreichende Vollmachten, damit seine Regierung nicht für jede Maßnahme die Zustimmung des Reichstags einholen müsse. Er behauptete, Reichstag, Reichsrat, Länder und Reichspräsident seien nicht gefährdet, verband dies am Ende aber mit einer Drohung gegen Widerstand.

Otto Wels begründete für die SPD die Ablehnung. Er warnte vor der Ausschaltung der parlamentarischen Kontrolle und erklärte: „Freiheit und Leben kann man uns nehmen, die Ehre nicht.“ Dies waren die letzten freien Worte im Deutschen Reichstag. Hitler antwortete mit einem aggressiven Angriff auf die Sozialdemokratie.

Entscheidend war die Zustimmung des Zentrums und der Bayerischen Volkspartei. Abgeordnete standen unter persönlichen Drohungen und unter dem Eindruck der Verhaftungen sowie der anwesenden SA und SS. Dennoch setzte sich der Zentrumsvorsitzende Ludwig Kaas gegen die Minderheit um Heinrich Brüning und Adam Stegerwald durch. Er hoffte auf von Hitler zugesicherte Garantien, darunter den Fortbestand der Verfassungsorgane und Länder, den Schutz christlichen Einflusses in Schule und Erziehung, die Rechte der Konfessionen, die Unabsetzbarkeit der Richter sowie die Wahrung der Stellung des Reichspräsidenten. Zentrum und BVP stimmten geschlossen zu. Eine konkrete Absprache mit dem Vatikan, die das Gesetz mit dem späteren Reichskonkordat verband, scheint nicht bestanden zu haben.

Auch die fünf Abgeordneten der Deutschen Staatspartei stimmten trotz Vorbehalten zu. Reinhold Maier begründete dies mit den nationalen Zielen, dem Wunsch nach einer arbeitsfähigen Regierung und der Erwartung einer gesetzmäßigen Entwicklung.

Abstimmung unter Zwang

Für das Gesetz mussten zwei Drittel der anwesenden Abgeordneten stimmen; zugleich mussten zwei Drittel der 647 gesetzlichen Mitglieder, also mindestens 432, als anwesend gelten. SPD und KPD verfügten zusammen über 201 Mandate. Wären zusätzlich 15 Abgeordnete ferngeblieben, wäre das notwendige Anwesenheitsquorum verfehlt worden. Deshalb änderten die Regierungsparteien die Geschäftsordnung: Auch unentschuldigt fehlende Abgeordnete galten nun als anwesend. Darunter fielen selbst Abgeordnete, die zuvor in „Schutzhaft“ genommen oder vertrieben worden waren. Nur die SPD stimmte gegen diese Änderung.

Bei der namentlichen Abstimmung wurden 538 gültige Stimmen abgegeben: 444 Abgeordnete stimmten für das Gesetz, 94 SPD-Abgeordnete dagegen. 109 Abgeordnete nahmen nicht teil. Dazu gehörten 26 inhaftierte oder geflohene SPD-Abgeordnete, sämtliche 81 Abgeordneten der KPD, die widerrechtlich verhaftet worden oder geflohen und untergetaucht waren, sowie zwei kranke oder entschuldigte Abgeordnete. Für das Gesetz stimmten NSDAP, DNVP, Zentrum, BVP, Deutsche Staatspartei und weitere bürgerliche Parteien. Zustimmung erfolgte teils aus Überzeugung, teils aus Sorge um die eigene Sicherheit und die der Familien oder aufgrund von Fraktionszwang. Die Zweidrittelmehrheit entstand somit in einer Situation von Verfolgung, erzwungener Abwesenheit und massiver Drohung.

Folgen, Verlängerung und Gleichschaltung

Das Gesetz wurde zum Schlüssel der Gleichschaltung, also der Unterordnung von Staat und Gesellschaft unter die nationalsozialistische Diktatur. Schon am 22. März 1933 entstand das erste Konzentrationslager in Dachau. Mit dem „Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums“ vom 8. April 1933 wurden Beamte mit einem jüdischen Großelternteil und politische Gegner entlassen. Am 2. Mai wurden Gewerkschaftsführer verhaftet und das Eigentum der Gewerkschaften eingezogen. Zwischen Mai und Juli 1933 wurden alle Parteien außer der NSDAP verboten oder lösten sich auf. Am 1. Dezember wurde die „Einheit von Staat und Partei“ verkündet.

Der Reichstag trat bis 1945 nur noch selten zusammen. Zunächst erließen Reichsregierung und Hitler fast alle neuen Gesetze; nach Kriegsbeginn wurden Gesetze zunehmend durch Verordnungen und schließlich durch häufig unveröffentlichte und teils widersprüchliche Führerbefehle ersetzt. Das führte zu erheblicher Rechtsunsicherheit.

Das Gesetz wurde am 30. Januar 1937 bis zum 1. April 1941 und am 30. Januar 1939 bis zum 10. Mai 1943 verlängert. Danach erklärte Hitler seine Befugnisse durch Erlass für unbefristet gültig. Am 20. September 1945 hob der Alliierte Kontrollrat das Ermächtigungsgesetz durch das Kontrollratsgesetz Nr. 1 formal auf.

Auch die Länder wurden 1933 entmachtet. Das Gleichschaltungsgesetz vom 31. März erlaubte den bereits nationalsozialistisch kontrollierten Landesregierungen, ohne Zustimmung der Landesparlamente Gesetze zu erlassen. Von April bis Juli beschlossen die meisten Landesparlamente zusätzliche Ermächtigungsgesetze, die auch Eingriffe in das Landesverfassungsrecht ermöglichten. Keine solchen Landesgesetze gab es in Anhalt, Braunschweig, Oldenburg, Bremen und Hamburg. Damit wurde die föderale Ordnung schrittweise durch die zentralistische Herrschaft der Reichsregierung ersetzt.