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Eidgenössische Volksinitiative «Ja zum Schutz der Kinder und Jugendlichen vor Tabakwerbung»
Die meisten derjenigen, die rauchen, haben als Minderjährige angefangen. Die Mehrheit der Bevölkerung raucht nicht. Beispiele für Tabakwerbung an einem Kiosk, …
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Ziel und Bedeutung der Initiative
Die eidgenössische Volksinitiative «Ja zum Schutz der Kinder und Jugendlichen vor Tabakwerbung», auch «Kinder ohne Tabak» genannt, verlangte, dass jede Werbung für Tabakprodukte verboten wird, die Kinder und Jugendliche erreicht. Sie wurde am 13. Februar 2022 von Volk und Ständen angenommen. Damit erhielt der Schutz Minderjähriger vor Tabakwerbung Verfassungsrang.
Ausgangspunkt war die gesundheitliche Belastung durch das Rauchen. Für 2015 wurden die dadurch verursachten Gesundheitskosten auf jährlich 3 Milliarden Franken beziehungsweise 4 % der gesamten Schweizer Gesundheitsausgaben geschätzt. Rund 9500 Menschen sterben pro Jahr an den Folgen des Rauchens, besonders an Herz-Kreislauf-Erkrankungen, Lungenkrebs, Atemwegserkrankungen und anderen Krebsarten. 2021 waren dies sechsmal mehr Todesfälle als durch Verkehrsunfälle, Drogenkonsum, AIDS und Suizid zusammen.
Die Initiative konzentrierte sich auf Minderjährige, weil die Mehrheit der Rauchenden vor dem 18. Lebensjahr mit dem Tabakkonsum beginnt. Bei den 15- bis 24-Jährigen lag der Anteil der Rauchenden bei überdurchschnittlichen 32 %. Wissenschaftliche Studien belegen laut Artikel, dass Jugendliche besonders stark auf Tabakwerbung reagieren und Werbebeschränkungen den Konsum vermindern können. Seit 2011 war die Zahl der Rauchenden in der Schweiz nicht mehr zurückgegangen.
Bereits vor der Initiative bestanden Präventionsmassnahmen wie Tabakabgaben, Schutz vor Passivrauch, Informationsangebote und Programme zum Rauchstopp. Die Schweiz hatte jedoch im Vergleich zu anderen europäischen und westlichen Ländern nur wenige Vorschriften zur Regulierung von Tabakprodukten und ihrer Werbung. 2018 befürworteten zwei Drittel der Bevölkerung ein allgemeines Tabakwerbeverbot; fast ebenso viele unterstützten ein Verbot des Sponsorings durch die Tabakindustrie.
Auch die kantonalen Regeln unterschieden sich: Seit 2015 verboten 16 Kantone mit zusammen 76 % der Bevölkerung Plakatwerbung, sechs Kantone untersagten Werbung in Kinos. Solothurn und Wallis verboten zudem Tabakwerbung und -sponsoring bei Kultur- und Sportveranstaltungen. 2021 untersagten alle Kantone ausser Appenzell Innerrhoden und Schwyz den Verkauf von Tabakprodukten an Jugendliche: neun Kantone bis zum Alter von 16 Jahren und 15 bis zum Alter von 18 Jahren.
Verfassungsänderung und Entstehung
Durch die Annahme wurde Artikel 41 Absatz 1 Buchstabe g der Bundesverfassung ergänzt: Bund und Kantone sollen neben der persönlichen Verantwortung und privaten Initiative auch die Gesundheit von Kindern und Jugendlichen fördern. Nach Artikel 118 Absatz 2 Buchstabe b muss der Bund insbesondere «jede Art von Werbung für Tabakprodukte, die Kinder und Jugendliche erreicht» verbieten. Die Übergangsbestimmung in Artikel 197 Ziffer 14 verpflichtete die Bundesversammlung, die gesetzlichen Ausführungsbestimmungen innerhalb von drei Jahren nach der Annahme zu verabschieden.
Tabakprodukte waren seit 1955 im Lebensmittelgesetz geregelt. Nach einer Totalrevision trat am 1. Mai 2017 ein revidiertes Lebensmittelgesetz in Kraft, das Tabakprodukte künftig aus seinem Geltungsbereich ausschloss. Der Bundesrat hatte dem Parlament bereits 2015 einen Entwurf für ein eigenes Tabakproduktegesetz mit zahlreichen Werbebeschränkungen vorgelegt. Das Parlament wies ihn als zu einschneidend zurück. Drei Jahre später folgte ein neuer Entwurf mit geringeren Einschränkungen.
Daraufhin gründeten Gesundheits- und Suchtorganisationen sowie Jugendverbände den Verein «Ja zum Schutz der Kinder und Jugendlichen vor Tabakwerbung». Er wurde ehrenamtlich vom Ständerat Hans Stöckli präsidiert. Die Unterschriftensammlung lief vom Frühling 2018 bis September 2019. Am 12. September 2019 wurden die Unterschriften eingereicht; mit 109'969 gültigen Unterschriften kam die Initiative zustande. Im Dezember 2019 empfahl der Bundesrat ihre Ablehnung.
Parlament und Tabakproduktegesetz
Ende 2020 und im Jahr 2021 beriet das Parlament gleichzeitig über die Initiative und das neue Tabakproduktegesetz. Hätte das Gesetz strenge Werbeverbote enthalten, hätte das Initiativkomitee die Initiative zurückziehen können. Im März 2021 empfahl der Nationalrat mit 96 zu 84 Stimmen bei 7 Enthaltungen die Ablehnung. Im September 2021 folgte der Ständerat mit 27 zu 12 Stimmen bei 1 Enthaltung.
Der Ständerat befürwortete im Dezember 2020 zunächst strengere Werbeeinschränkungen. Der Nationalrat beschloss im Frühling 2021 eine weniger strikte Regelung; Linke verlangten stärkere, Rechte geringere Einschränkungen. Im Sommer 2021 schloss sich der Ständerat durch den knappen Stichentscheid seines Präsidenten dem Nationalrat an.
Das beschlossene Gesetz verbot Werbung nur in Presseerzeugnissen und auf Internetseiten, die für Minderjährige bestimmt sind, sowie in Kinos, öffentlichen Verkehrsmitteln, öffentlichen Gebäuden und auf Sportplätzen. Erfasst wurde auch Plakatwerbung, die von öffentlichem Grund aus sichtbar ist. Verkaufsförderung und Sponsoring blieben erlaubt, sofern eine Veranstaltung weder international noch auf Minderjährige ausgerichtet war. Die Regelung ging damit weniger weit als der ursprüngliche Entwurf des Bundesrates. Laut Gesundheitsminister Alain Berset reichte sie nicht aus, um die Voraussetzungen für die Ratifizierung des WHO-Rahmenübereinkommens zur Eindämmung des Tabakgebrauchs zu erfüllen. Dieses war damals von 181 Ländern ratifiziert worden, die mehr als 90 % der Weltbevölkerung vertraten.
Weil Jugendliche nach Ansicht des Initiativkomitees insbesondere über das Internet und Gratiszeitungen weiterhin erreichbar waren, zog es die Initiative nicht zurück. Daher kam sie am 13. Februar 2022 zur Abstimmung.
Argumente, Trägerschaft und Parteipositionen
Getragen oder unterstützt wurde die Initiative von zahlreichen Gesundheitsorganisationen, Berufs- und Ärzteverbänden sowie Jugendorganisationen. Dazu gehörten unter anderem die Verbindung der Schweizer Ärztinnen und Ärzte FMH, Kinderärzte Schweiz, Haus- und Kinderärzte Schweiz, die Krebsliga, die Lungenliga, Sucht Schweiz, Public Health Schweiz, die Schweizerische Arbeitsgemeinschaft der Jugendverbände, Swiss Olympic, der Dachverband Lehrerinnen und Lehrer Schweiz sowie EVP und EDU.
Die Befürworter bezeichneten Tabakkonsum als eines der grössten Probleme der öffentlichen Gesundheit. Sie nannten fast 4 Milliarden Franken an jährlichen tabakbedingten Kosten und 9500 Todesfälle pro Jahr. Der Schutz von Kindern und Jugendlichen müsse deshalb stärker gewichtet werden als die Interessen der Tabakindustrie. Entscheidend sei, den Einstieg zu verhindern: Wer bis zum Alter von 21 Jahren nicht zu rauchen beginne, fange in der Regel später ebenfalls nicht an. Ein Werbeverbot sei die einfachste und billigste Präventionsmassnahme. Studien und ausländische Erfahrungen zeigten nach ihrer Darstellung, dass Werbebeschränkungen den Konsum besonders bei Jugendlichen vermindern. Das bereits beschlossene Tabakproduktegesetz schütze Minderjährige dagegen ungenügend.
Der Bundesrat unterstützte den Jugendschutz grundsätzlich, hielt aber die Einschränkungen des Tabakproduktegesetzes für ausreichend und lehnte weitergehende Eingriffe in wirtschaftliche Interessen ab. Alain Berset erklärte am 28. Januar 2022 allerdings, der Bundesrat hätte sich strengere Regeln gewünscht als das Parlament.
Bürgerliche Gegner sahen in der Initiative ein faktisches Werbeverbot für ein legales Produkt, weil Minderjährige fast überall erreicht werden könnten. Sie warnten vor einem zu starken Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit, Arbeitsplatzverlusten und Einbussen im Werbemarkt. Zudem sollte kein Präjudiz für Werbeverbote bei Alkohol oder stark zuckerhaltigen Produkten entstehen. Die Tabakbranche verwies auf ihre Selbstregulierung: Sie schalte keine Anzeigen in Printmedien, deren Leserschaft nicht zu mindestens 80 % aus Erwachsenen bestehe. Werbebeschränkungen seien aus ihrer Sicht kein geeignetes Präventionsmittel.
SP, EVP, Grüne, Grünliberale und EDU beschlossen die Ja-Parole; FDP, Die Mitte und SVP die Nein-Parole. Mehrere Mitte-Kantonalparteien und die CVP Frauen empfahlen abweichend ein Ja, während Die Mitte Nidwalden und Zürich Stimmfreigabe beschlossen.
Abstimmung, Umfragen und Umsetzung
Die Umfragen vor der Abstimmung zeigten durchgehend eine Mehrheit für die Initiative. Je nach Erhebung lagen «Ja» und «Eher Ja» zusammen zwischen 60 % und 73 %. Beispielsweise ermittelte gfs. Bern für den Zeitraum 19. bis 26. Januar 2022 bei 7'660 Befragten 46 % Ja und 17 % Eher Ja. LeeWas ermittelte am 27. und 28. Januar bei 10'363 Befragten 55 % Ja und 5 % Eher Ja.
Am 13. Februar 2022 wurde die Initiative mit 1'371'177 Ja- gegen 1'049'107 Nein-Stimmen und mit 15 gegen 8 Ständen angenommen. Der Ja-Anteil wird im Artikel einmal mit 56,6 % und in der Ergebnistabelle mit 56,7 % angegeben; die Tabelle nennt 43,3 % Nein und eine Stimmbeteiligung von 44,24 %. Es war erst die 25. angenommene Volksinitiative. Besonders deutlich stimmten die Romandie und städtische Regionen zu, während einige Kantone der Zentral- und Ostschweiz ablehnten. Den höchsten aufgeführten Ja-Anteil hatte Genf mit 74,83 %, den niedrigsten Schwyz mit 39,69 %.
Eine Nachbefragung ergab, dass die Zustimmung bei Frauen 5 Prozentpunkte höher war als bei Männern; Alter und Einkommen machten kaum einen Unterschied. Besonders stark war die Unterstützung im linken und politischen Zentrum. Trotz der Nein-Parolen ihrer Parteien stimmten auch eine Mehrheit der Mitte-Wählenden sowie rund ein Drittel der FDP- und SVP-Wählenden zu. Weitere Einschränkungen der Tabaknutzung oder Werbeverbote für eher gesundheitsschädigende Lebensmittel wurden in derselben Befragung jedoch klar abgelehnt.
Das bereits vor der Abstimmung verabschiedete Tabakproduktegesetz trat am 1. Oktober 2024 in Kraft. Wegen der neuen Verfassungsbestimmung war zusätzlich eine Teilrevision nötig. Kritiker warfen dem Parlament vor, den in der Abstimmung geäusserten Volkswillen wegen des Einflusses der Tabak-Lobby nicht vollständig umzusetzen. Das Parlament strebte keinen vollständigen Werbestopp, sondern einen Mittelweg an.
In der Sommersession 2025 einigten sich die beiden Parlamentskammern auf die Teilrevision. Danach gilt das Werbeverbot für Zeitungen und Zeitschriften. Ausgenommen bleibt der Innenteil von Publikationen, die mehrheitlich über Abonnements verkauft werden und deren Leserschaft nach WEMF zu mindestens 98 % aus Erwachsenen besteht. Mobiles Verkaufspersonal darf Tabakprodukte an öffentlichen Orten weiterhin verkaufen, wenn Minderjährige die Werbung nicht sehen können und keinen Zugang zu den Produkten haben. Das Bundesamt für Justiz hält diese Lösung für nicht verfassungskonform. Das Initiativkomitee bezeichnet sie dennoch als «akzeptabel», weil nun zahlreiche Aktivitäten verboten oder nur ausnahmsweise erlaubt sind, und hofft auf eine verfassungsgemässe Auslegung durch den Bundesrat auf Verordnungsstufe. Das revidierte Gesetz soll voraussichtlich Anfang 2027 in Kraft treten.