EU-Anleihe – einfach erklärt

Grundidee und Bedeutung

Eine EU-Anleihe, auch Eurobond, Euro-Staatsanleihe, Gemeinschaftsanleihe oder Unionsanleihe genannt, ist eine Form der Staatsanleihe in der Europäischen Union, meist bezogen auf die Eurozone. Dabei nehmen EU-Staaten Kredite am Kapitalmarkt nicht einzeln, sondern gemeinsam auf. Zentral ist die gemeinsame Haftung: Die Staaten haften gesamtschuldnerisch oder, bei späteren Modellen, zumindest gemeinsam nach bestimmten Anteilen.

Die Idee ist politisch und wirtschaftlich wichtig, weil sie Staaten mit schwacher Bonität den Zugang zu günstigeren Krediten erleichtern kann. Durch Risikoteilung könnten die Zinsen insgesamt niedriger sein, als wenn stark verschuldete Länder allein Anleihen ausgeben müssten. Gegner befürchten dagegen, dass solche Anleihen überschuldete Staaten von einer Haushaltskonsolidierung abhalten könnten. Haushaltskonsolidierung bedeutet, Einnahmen und Ausgaben eines Staates so zu ordnen, dass Defizite und Schulden sinken.

Rechtlich ist umstritten, ob EU-Anleihen mit der Nichtbeistands-Klausel in Art. 125 AEU-Vertrag vereinbar sind. Diese sogenannte No-bail-out-Klausel soll verhindern, dass die EU oder einzelne Mitgliedstaaten für die Schulden anderer Mitgliedstaaten haften müssen. Außerdem gilt aktuell ein Schuldenverbot für den EU-Haushalt, weshalb EU-Anleihen als dauerhaftes Finanzierungsinstrument für den EU-Haushalt bisher nicht möglich sind.

Wichtige Streitpunkte

Die stärkere Diskussion über EU-Anleihen entstand vor allem, weil seit Einführung des Euro einige Staaten der Eurozone so hohe Schulden aufgebaut hatten, dass sie wegen schwacher Bonität nur noch zu sehr hohen Zinsen Kredite aufnehmen konnten oder praktisch keinen unabhängigen Zugang zum Kapitalmarkt mehr hatten. Bonität bedeutet Kreditwürdigkeit, also die Einschätzung, wie wahrscheinlich ein Schuldner seine Kredite zurückzahlt.

Aus wirtschaftlicher Sicht ist strittig, ob der Marktmechanismus abgeschwächt werden soll, der Staaten über hohe Zinssätze zur Begrenzung ihrer Verschuldung zwingt. Wenn ein Staat als riskant gilt, verlangt der Kapitalmarkt höhere Zinsen. EU-Anleihen könnten diesen Druck verringern. Befürworter sehen darin Hilfe in Krisen, Gegner sehen die Gefahr, dass die Anreize zu solider Finanzpolitik sinken.

Diskutiert werden verschiedene Ausgestaltungen: die maximale Höhe gemeinsamer Schulden, Auflagen für eine solide Fiskalpolitik, die Durchsetzung solcher Auflagen, automatische Sanktionen oder Eingriffe in die Souveränität eines Landes, Art und Höhe von Sanktionen sowie Sicherheiten für den Fall eines Zahlungsausfalls. Bereits bestehende Regeln zur Fiskalpolitik sind die 60-%-Verschuldungsgrenze und die 3-%-Defizitgrenze. In der Debatte geht es daher oft darum, diese Regeln besser zu kontrollieren und zuverlässiger umzusetzen.

Wirtschaftlich stärkere Staaten befürchten eine höhere eigene Zinslast und ein Schuldenübernahmerisiko. Wirtschaftlich schwächere Staaten erhoffen sich bessere Kreditbedingungen, besonders niedrigere Zinsen. Im Juni 2012 lehnten unter anderem Deutschland sowie auch junge und relativ arme EU-Staaten wie die Slowakei und Slowenien EU-Anleihen ab. Befürwortet wurden sie unter anderem von Staaten mit hohen Defiziten und Schulden, aber auch von Luxemburg, der Europäischen Kommission und Teilen des Europäischen Parlaments.

Historische Entwicklung bis zur Eurokrise

Gemeinschaftlich abgesicherte Anleihen gab es in begrenztem Umfang bereits in den 1970er und 1980er Jahren. Unter der Bezeichnung Neues Gemeinschaftsinstrument wurden sie für einzelne Investitionsprojekte oder kurzfristige Nothilfe eingesetzt, etwa nach Erdbeben in Italien und Griechenland. 1975 wurde eine größere Gemeinschaftsanleihe aufgelegt, um die Folgen der Ölkrise abzumildern. Solche Garantien für ein bestimmtes gemeinsames Vorhaben sind nach Art. 125 AEU-Vertrag ausdrücklich möglich.

Der Vorschlag, den EU-Haushalt durch EU-Staatsanleihen zu finanzieren, wurde 1993 von Jacques Delors als „Unions-Schuldverschreibungen“ auf die politische Agenda gesetzt. Eine Mehrheit fand sich aber nicht. Auch Romano Prodi befürwortete später die Idee. Gegner befürchteten eine ungewollte Ausweitung des EU-Haushalts und eine höhere Gesamtverschuldung des EU-Raums.

Nach der globalen Wirtschaftskrise wurde der Vorschlag Ende 2008 erneut diskutiert. Jean-Claude Juncker und die Fraktion der Progressiven Allianz der Sozialdemokraten im Europäischen Parlament wollten durch EU-Anleihen die Verschuldungskapazität des EU-Raums erhöhen, um gemeinsame konjunkturpolitische Maßnahmen zu finanzieren. Deutschland, Frankreich und weitere Staaten, die Hauptlast und Hauptrisiko getragen hätten, lehnten den Vorstoß ab.

Debatten in der Eurokrise

2010 zeigte sich in Griechenland eine schwere finanzielle Notlage, nachdem frühere Statistiken die Entwicklung verharmlost hatten. Neben Griechenland gerieten auch die sogenannten PIIGS-Staaten Portugal, Italien, Irland, Griechenland und Spanien wegen hoher Defizite und hoher Staatsverschuldung unter Druck. An den Finanzmärkten zeigte sich dies in höheren Zinsen und steigenden Preisen für Credit Default Swaps, also Absicherungen gegen Zahlungsausfälle.

Im Mai 2010 beschloss der Europäische Rat einen Europäischen Stabilisierungsmechanismus, den „Euro-Rettungsschirm“. Er beruhte auf Kreditgarantien der Mitgliedstaaten und wurde besonders in Deutschland von vielen als Verstoß gegen die No-bail-out-Klausel kritisiert.

Ab Ende 2010 brachten Jean-Claude Juncker und Giulio Tremonti den Vorschlag von Euro-Anleihen erneut auf. Nun sollten diese nicht den EU-Haushalt, sondern den Kreditbedarf der Mitgliedstaaten der Eurozone decken. Eine Europäische Schuldenagentur sollte solche Anleihen ausgeben. Jeder Staat sollte Euro-Anleihen nur bis zu einem bestimmten Anteil des nationalen Bruttoinlandsprodukts nutzen dürfen. Vorgeschlagen wurden zunächst 60 %, später 40 %; darüber hinausgehende Schulden sollte jeder Staat allein tragen.

Deutschland, Frankreich, Österreich und die Niederlande lehnten den Vorschlag wegen Moral Hazard ab. Moral Hazard bedeutet, dass jemand riskanter handelt, wenn andere die Folgen mittragen. 2010 lag der durchschnittliche Zinssatz für Staatsanleihen in der Eurozone bei mehr als drei Prozent, für deutsche Bundesanleihen nur bei zwei Prozent. Daraus wurde für Deutschland eine mögliche jährliche Zusatzbelastung von 17 Milliarden Euro berechnet; andere Berechnungen sahen niedrigere Belastungen.

2011 befürwortete José Manuel Barroso erneut EU-Anleihen und stellte drei Varianten vor. Die EU-Kommission veröffentlichte am 23. November 2011 ein Grünbuch. Gleichzeitig blieben bei einer deutschen Anleiheauktion Papiere im Wert von 2,1 Milliarden Euro, also 35 % von 6 Milliarden Euro, unverkauft. In der deutschen Regierungskoalition gab es erstmals mehr Stimmen für Eurobonds, und auch die Europäische Zentralbank äußerte sich positiv.

Corona-Krise und Wiederaufbaufonds

Während der COVID-19-Pandemie und der Wirtschaftskrise 2020/21 nahmen alle EU-Mitgliedstaaten neue Schulden auf. Weil die Krise als symmetrischer Schock galt, also alle Staaten annähernd gleichermaßen traf, wurde die Idee gemeinsamer Anleihen unter dem Namen Coronabonds wieder diskutiert. Frankreich, Italien und Spanien befürworteten sie. Vor allem die Niederlande, Österreich, Dänemark und Schweden, die „sparsamen Vier“, lehnten sie ab. In Deutschland waren große Teile der Unionsfraktion dagegen, SPD und Bündnis 90/Die Grünen dafür; Bundeskanzlerin Angela Merkel sprach sich zunächst dagegen aus.

Im Mai 2020 schlugen Merkel und der französische Präsident Emmanuel Macron einen Hilfsfonds vor, bei dem die EU-Kommission mit Zustimmung der Mitgliedstaaten 500 Milliarden Euro am Finanzmarkt aufnehmen sollte. EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen schlug anschließend ein Programm von 750 Milliarden Euro vor: 500 Milliarden Euro gemeinsamer Schuldenaufnahme und 250 Milliarden Euro Kredite an EU-Staaten.

Im Juli 2020 einigten sich die Regierungschefs der EU-Staaten auf einen EU-Aufbauplan von 750 Milliarden Euro zur Bewältigung der Wirtschaftskrise und auf einen Mehrjährigen Finanzrahmen von 1074 Milliarden Euro für 2021 bis 2027. Der Aufbauplan besteht aus gemeinsamer Schuldenaufnahme durch die EU-Kommission in Höhe von 390 Milliarden Euro und Kreditvergabe an EU-Staaten in Höhe von 360 Milliarden Euro. Dabei haftet jedes Land maximal mit seinem Anteil.

Wirtschaftliche und rechtliche Bewertung

Unter Wirtschaftswissenschaftlern ist die Bewertung von Eurobonds umstritten. Eine Mehrheit deutscher Ökonomen warnte vor ihrer Einführung, während sich in einer europaweiten Umfrage unter sechzig Ökonomen die Mehrheit dafür aussprach. Die geschätzten Zusatzkosten für wirtschaftsstarke Staaten wie Deutschland unterscheiden sich stark. Das ifo Institut nannte bis zu 47 Milliarden Euro jährlich. Das Bundesfinanzministerium rechnete mit bis zu 2,5 Milliarden Euro im ersten Jahr und im folgenden Jahr mit dem Doppelten; nach zehn Jahren sollten es 20 bis 25 Milliarden Euro sein. Die Experten des Ministeriums erwarteten, dass Euro-Bonds im Vergleich zu Bundesanleihen um rund 0,8 Prozentpunkte höhere Zinsen hätten.

Befürworter argumentieren, Euro-Anleihen könnten wegen gemeinsamer Haftung einen höheren Status als nationale Staatsanleihen bekommen und allen nutzen. Bei Teilnahme aller Eurostaaten und Einhaltung der 60-%-Verschuldungsgrenze könnte der Markt ein Volumen von 5600 Milliarden Euro erreichen; zum Vergleich wird ein Markt für US-Staatsanleihen von 8300 Milliarden US-Dollar genannt. Zugleich betonen Befürworter, dass Eurobonds an Bedingungen geknüpft werden müssten.

Kritiker warnen, dass gemeinsame Schulden und gemeinsame Zinskosten die nationale Verantwortung für solide Haushaltsführung schwächen würden. Sie verweisen darauf, dass bereits nach Einführung des Euro manche Staaten die 3-%-Defizitgrenze und 60-%-Verschuldungsgrenze nicht einhielten. Außerdem könnten im Haftungsfall nicht nur einige Milliarden, sondern mehrere 1000 Milliarden Euro fällig werden. In der Corona-Debatte 2020 ergab eine Expertenbefragung des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung eine überwiegende Ablehnung; nur 15 % der befragten führenden Finanzmarktexperten befürworteten das Instrument.

Juristisch ist die Zulässigkeit ebenfalls umstritten. Eurobonds mit gesamtschuldnerischer Haftung verstoßen nach der im Artikel genannten Sicht gegen Art. 125 AEUV, die Bail-out-Klausel. Auf deutscher Verfassungsebene ist wichtig, dass nach dem Bundesverfassungsgericht jede einzelne mögliche Ausgabe vom Bundestag bewilligt werden muss und ausreichender parlamentarischer Einfluss bestehen soll. Auch eine absolute Haftungsobergrenze ist schwierig, weil das Grundgesetz ausdrückliche Obergrenzen nur für neue Kreditschulden nach Art. 115 II GG nennt, nicht aber für Bürgschaften.