Nichtbeistands-Klausel – einfach erklärt

Kern und Zweck

Die Nichtbeistands-Klausel, auch No-Bailout-Klausel genannt, ist eine grundlegende Regel der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWWU). Sie steht in Art. 125 AEU-Vertrag und schließt aus, dass die Europäische Union oder einzelne EU-Mitgliedstaaten für die Verbindlichkeiten eines anderen Mitgliedstaates haften oder für sie eintreten müssen.

Ihr Ziel ist Haushaltsdisziplin: Staaten sollen ihre Finanzpolitik so führen, dass sie nicht darauf vertrauen können, bei unsolider Haushaltsführung später von anderen Mitgliedstaaten gerettet zu werden. Dieses Problem heißt moralisches Risiko: Wer erwartet, dass andere im Notfall zahlen, könnte höhere Risiken eingehen. Die Klausel ergänzt den Stabilitäts- und Wachstumspakt, der Verschuldungsgrenzen für Mitgliedstaaten festlegt.

Die Klausel wurde ursprünglich mit dem Vertrag von Maastricht als Art. 104b in den EG-Vertrag aufgenommen. Später wurde sie durch den Vertrag von Amsterdam zu Art. 103 EG-Vertrag und durch den Vertrag von Lissabon zu Art. 125 AEUV. Der Wortlaut blieb weitgehend erhalten. Durch den dritten Absatz zu Art. 136 AEUV, der die Schaffung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) ermöglicht, wurde die Nichtbeistands-Klausel jedoch eingeschränkt.

Eine Nichtbeistands-Klausel gab es nicht zuerst in der EU. Als frühes Beispiel nennt der Artikel die USA: 1842 griff die Zentralregierung nicht ein, als überschuldete Bundesstaaten um Hilfe baten. In der Folge wurden 12 Bundesstaaten zahlungsunfähig.

Entstehung im Maastricht-Prozess

Vor dem Vertrag von Maastricht verlangten wirtschaftlich schwächere Länder, besonders Spanien, außerdem Portugal, Griechenland und Irland, einen Finanzausgleich zwischen den Mitgliedstaaten. Sie beriefen sich dabei auf die im EG-Vertrag vorgesehene Kohäsion, also den Ausgleich wirtschaftlicher Unterschiede innerhalb der Gemeinschaft. Ein solcher Ausgleich sollte zusätzlich zu den bestehenden EG-Strukturfonds entstehen und den schwächeren Staaten helfen, die EU-Konvergenzkriterien zu erfüllen und wettbewerbsfähiger zu werden.

Deutschland und auch Frankreich drängten dagegen auf eine Regel, die finanzpolitische Eigenverantwortung erzwingt. Sie sollte verhindern, dass einzelne Staaten auf Kosten anderer über ihre Verhältnisse leben oder eine großzügigere Haushaltspolitik betreiben. Die deutschen Verhandlungsführer setzten sich weitgehend durch: Im Vertragsentwurf der luxemburgischen Ratspräsidentschaft vom Juni 1991 wurde die Nichtbeistands-Klausel als Art. 104b eingeführt.

Spanien erreichte in der Schlussphase der Verhandlungen, dass eine Neuausrichtung der Kohäsionsmittel ins Auge gefasst wurde. 1994 wurde tatsächlich der Kohäsionsfonds eingerichtet, der vor allem Umwelt- und Infrastrukturprojekte in wirtschaftsschwachen EU-Staaten bezahlt oder bezuschusst. Sein Anteil am europäischen Bruttoinlandsprodukt ist deutlich kleiner als der Anteil des Länderfinanzausgleichs am deutschen Bruttoinlandsprodukt.

Umstritten war, ob die Klausel auch eine freiwillige Übernahme fremder Schulden ausschließen sollte. Das deutsche Bundesministerium für Finanzen wollte eine möglichst strenge Formulierung. Es schlug vor, nicht nur von „haften“, sondern von „eintreten“ zu sprechen. Damit sollte auch freiwilliger finanzieller Beistand bei unsolider Haushaltspolitik verboten werden. Deutschland konnte sich damit nur teilweise durchsetzen. In der endgültigen Fassung wurde festgelegt, dass weder die Gemeinschaft noch ein Mitgliedstaat für bestimmte Verbindlichkeiten eines Mitgliedstaats haftet oder dafür eintritt; gegenseitige finanzielle Garantien für gemeinsame Vorhaben bleiben ausgenommen.

Funktion im EU-Recht

Die Nichtbeistands-Klausel grenzt erlaubte Hilfen von Hilfen bei Staatsbankrott ab. Nach Art. 122 und Art. 143 AEUV kann der Rat der EU in bestimmten Notsituationen finanzielle Hilfsmaßnahmen für einzelne Mitgliedstaaten beschließen. Die Nichtbeistands-Klausel macht aber deutlich, dass dies nicht für einen Staatsbankrott gelten soll.

Sie soll verhindern, dass Staaten leichtfertig Schulden machen, weil andere Mitglieder später dafür einstehen könnten. Zusammen mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt nach Art. 126 AEUV bildet sie einen Rahmen zur Begrenzung staatlicher Verschuldung. Zusätzlich verbietet Art. 123 AEUV den unmittelbaren Erwerb von Schuldtiteln der Mitgliedstaaten durch die Europäische Zentralbank. Damit soll vermieden werden, dass die Europäische Zentralbank öffentliche Schulden direkt finanziert und dadurch Inflation oder eine Abwertung des Euro begünstigt.

Die Klausel hat außerdem eine Signalwirkung für Staaten, die der EWWU beitreten wollen. Mit dem Eintritt in die Währungsunion verlieren Staaten ihre nationale Geldpolitik. Sie können ihre Schulden dann nicht mehr durch Seigniorage, also staatliche Einnahmen aus Geldschöpfung, oder durch Währungspolitik ausgleichen. Früher konnten viele EU-Mitgliedstaaten ihre Haushaltslage durch Inflation und Abwertung verbessern. In der Währungsunion entfällt diese Möglichkeit. Wenn zugleich ein Bailout durch wirtschaftlich stabilere Länder ausgeschlossen ist, bleibt bei hoher Verschuldung nur eine einschneidende Sparpolitik, um Schulden zu senken und einen Staatsbankrott zu vermeiden.

Kritik: Durchsetzung und Wirkung

An der Nichtbeistands-Klausel wurde sowohl vor als auch nach Einführung des Euro Kritik geübt. Der Artikel unterscheidet zwei Hauptlinien: Erstens sei die Klausel möglicherweise nicht streng genug formuliert und deshalb im Zweifel schwer durchsetzbar. Zweitens sei sie selbst möglicherweise wenig funktional und könne der Wirtschaft der Eurozone schaden.

Ein Problem der Durchsetzung liegt in möglichen Interpretationsspielräumen. Art. 122 AEUV erlaubt finanzielle Hilfen bei Naturkatastrophen und anderen „außergewöhnlichen Ereignissen, die sich seiner Kontrolle entziehen“. Kritiker sehen darin eine mögliche Absicherung gegen Staatsbankrott. Wenn Staaten und Kreditgeber glauben, dass im Ernstfall doch geholfen wird, entsteht moral hazard: Staaten könnten sich stärker verschulden, und Kreditgeber könnten hoch verschuldete Länder weiter finanzieren, weil sie das Ausfallrisiko letztlich bei anderen Mitgliedstaaten oder der EU vermuten.

Die Kritik an der Funktionalität verweist auf das Problem „Too Big to Fail“. Damit ist gemeint, dass ein Staat wegen der Folgen seines Zusammenbruchs nicht einfach fallengelassen werden kann. Ein Staatsbankrott in der EWWU könnte auch andere Mitgliedstaaten schwer treffen. Autoren wie Dirk Meyer leiten daraus ab, dass der Euro stark an Wert verlieren könnte, andere Länder mit schlechter Kreditwürdigkeit höhere Risikoaufschläge zahlen müssten und die Zinssätze in der gesamten Eurozone steigen könnten.

Auch das Verbot eines direkten Aufkaufs von Staatsanleihen durch die Europäische Zentralbank nach Art. 123 AEUV wird in diesem Zusammenhang kritisiert. Viele Banken besitzen staatliche Schuldverschreibungen. Bei einem Staatsbankrott könnten diese Anleihen an Wert verlieren und Zahlungen ausfallen; dadurch könnte die Zahlungsfähigkeit von Banken gefährdet werden. Wegen der engen Vernetzung der Banken wird ein Zusammenbruch des Bankensystems befürchtet. Das stünde im Spannungsverhältnis zur Aufgabe der Europäischen Zentralbank, nach Art. 127 Abs. 5 AEUV zur „Stabilität des Finanzsystems“ beizutragen.

Weitere Kritik lautet, dass eine strikte Anwendung von Stabilitätspakt und Nichtbeistands-Klausel deflationistische Folgen haben könne. George Soros warnte während der Eurokrise, harte Sparmaßnahmen in wirtschaftlich schlechten Situationen könnten die Konjunktur weiter verschlechtern. Der Artikel weist zugleich darauf hin, dass Soros’ Fonds selbst Milliardenbeträge in italienische Staatsanleihen investiert hatten.

Griechenlandkrise und Stabilitätsmechanismen

In den Jahren 2009/2010 wurde die Nichtbeistands-Klausel wegen der griechischen Finanzkrise und der daraus entstehenden Staatsschuldenkrise im Euroraum besonders wichtig. Griechenland drohte ein Staatsbankrott, der auch für andere EU-Länder finanzielle Nachteile gehabt hätte. Die Staats- und Regierungschefs beriefen sich auf Art. 122 Abs. 2 AEUV. Danach kann einem Mitgliedstaat unter bestimmten Bedingungen finanzieller Beistand gewährt werden, wenn er aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die sich seiner Kontrolle entziehen, von Schwierigkeiten betroffen oder ernstlich bedroht ist.

Umstritten war, ob diese Vorschrift auf Griechenland anwendbar war. Befürworter eines Rettungspakets argumentierten, die Finanzmärkte hätten Griechenlands Lage erheblich verschlechtert; Marktspekulationen hätten die Kreditbedingungen für das bereits bonitätsschwache Land verschärft. Gegner sahen die Ursachen dagegen in Griechenlands eigener Wirtschafts- und Finanzpolitik. Diese Ursachen hätten sich nicht der Kontrolle des Landes entzogen, deshalb müsse die Nichtbeistands-Klausel gelten.

Im Mai 2010 wurde der Europäische Stabilisierungsmechanismus beschlossen. Die Mitgliedstaaten der EWWU stellten sich gegenseitig Bürgschaften in Aussicht. Der Mechanismus umfasste insgesamt 750 Milliarden Euro und beruhte auf Krediten aus dem EU-Haushalt, bilateralen Bürgschaften der Mitgliedstaaten und einer Kreditlinie des Internationalen Währungsfonds. Deutschland war nach dem Stabilisierungsmechanismusgesetz mit 123 Milliarden Euro beteiligt. Außerdem begann die Europäische Zentralbank, Schuldpapiere krisenbetroffener Staaten zu kaufen.

Die Vereinbarkeit mit Art. 123 und Art. 125 AEUV wurde mit Interpretationsspielräumen begründet. Die Nichtbeistands-Klausel verbiete nur eine automatische Haftung, nicht die freiwillige Übernahme von Bürgschaften. Zudem wurde die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) geschaffen, die formal nicht in den EU-Rechtsrahmen eingebunden war. Für die Europäische Zentralbank sei nur der „unmittelbare Erwerb“ staatlicher Schuldtitel verboten, nicht der Kauf solcher Papiere auf dem freien Kapitalmarkt.

Gegen den Stabilisierungsmechanismus wurden im Mai 2010 vor dem deutschen Bundesverfassungsgericht Klagen erhoben, unter anderem von Peter Gauweiler und von einer Gruppe um Joachim Starbatty. Sie sahen darin einen Bruch der Nichtbeistands-Klausel. Am 7. September 2011 wies das Bundesverfassungsgericht die Verfassungsbeschwerde zurück. Zum ESM als Nachfolgestruktur der EFSF entschied auch der Europäische Gerichtshof in der Rechtssache C-370/12 Thomas Pringle/Government of Ireland, Ireland, The Attorney General, dass kein Verstoß gegen Art. 125 AEUV vorliegt. Der Gerichtshof stellte klar, dass finanzielle Hilfe erlaubt sein kann, wenn der Empfängerstaat für seine eigenen Verbindlichkeiten haftbar bleibt und die Auflagen geeignet sind, ihn zu solider Haushaltspolitik zu bewegen.