Doppelmandat

Begriff und Bedeutung

Ein Doppel- oder Mehrfachmandat liegt vor, wenn eine Person gleichzeitig zwei oder mehr Mandate in unterschiedlichen Parlamenten innehat. Maßgeblich ist, dass sich die Legislaturperioden überschneiden oder identisch sind. In föderal organisierten Staaten können Mandate auf der Ebene des Gliedstaats und des Gesamtstaats zusammentreffen; in Europa kommt als weitere Ebene das Europäische Parlament hinzu.

Doppelmandate werden vor allem unter vier Gesichtspunkten beurteilt: der Gewaltentrennung zwischen staatlichen Ebenen, möglichen Pflichtverletzungen des Abgeordneten, zeitlichen und politischen Zielkonflikten sowie einer möglichen doppelten Zahlung von Diäten. Staaten können Doppelmandate durch Inkompatibilitätsregeln verhindern. Dabei kann entweder die Kandidatur amtierender Abgeordneter ausgeschlossen werden oder eine mehrfach gewählte Person muss auf eines der Mandate verzichten.

Doppelmandate im Mehrheitswahlrecht

Beim Mehrheitswahlrecht gelangen nur Personen in das Parlament, die in einem Wahlkreis ein Direktmandat gewinnen. In Deutschland war es bis 1918 und auch in anderen Ländern mit Mehrheitswahlrecht üblich, dass besonders bekannte Kandidaten gleichzeitig in mehreren Wahlkreisen kandidierten. Dadurch erhöhten sie ihre Wahrscheinlichkeit, gewählt zu werden.

Wurde ein Kandidat in mehreren Wahlkreisen gewählt, entstand ein Doppel- oder sogar Dreifachmandat. Der Kandidat nahm jedoch nur eines der Mandate an; in den anderen Wahlkreisen fand eine Nachwahl statt. Bei der Reichstagswahl 1884 gab es fünf derartige Doppelmandate.

Argumente und mögliche Konflikte

Für die Zulässigkeit von Doppelmandaten spricht zunächst der Grundsatz der freien Wahl: Das passive Wahlrecht, also das Recht, selbst gewählt zu werden, soll möglichst wenig eingeschränkt werden. Außerdem gilt das freie Mandat. Danach darf dem Abgeordneten grundsätzlich nicht vorgeschrieben werden, an welchen Debatten und Abstimmungen er teilnimmt.

Gegen Doppelmandate wird eingewandt, dass sie die Gewaltentrennung zwischen den staatlichen Ebenen abschwächen können. Nach der im Artikel dargestellten Sichtweise verhindert der Föderalismus eine Machtkonzentration, indem er Zuständigkeiten zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten aufteilt. Wer gleichzeitig im nationalen Parlament und im Parlament eines Gliedstaats sitzt, vermischt diese Ebenen. Andererseits kann eine enge Abstimmung der Politik in Bund und Land sinnvoll sein; außerdem sind die Länder an das Prinzip der Bundestreue gebunden und im politischen System des Bundes vertreten.

Ein weiterer Einwand betrifft die Pflichten des Abgeordneten. Die Interessen des Zentralstaats und des Gliedstaats können voneinander abweichen. Der Abgeordnete müsste dann möglicherweise eine Interessenlage übergewichten oder in beiden Parlamenten widersprüchlich abstimmen. Zusätzlich können Sitzungen, Ausschüsse und Plenarsitzungen an unterschiedlichen Orten zeitlich nicht vereinbar sein. Dem steht entgegen, dass Abgeordnete nicht verpflichtet sind, an jeder Sitzung teilzunehmen.

Schließlich können Abgeordnete nach den jeweiligen Entschädigungsgesetzen Diäten und Sachmittel aus beiden Parlamenten erhalten. In Deutschland wird deshalb typischerweise gesetzlich geregelt, dass die Diäten ganz oder teilweise miteinander verrechnet werden oder entfallen.

Situation in Deutschland

Doppelmandate im Bundestag und in Länderparlamenten sind in Deutschland zulässig. Landesrechtliche Regelungen dürfen die Diäten für die Landtagsmitgliedschaft verrechnen oder streichen. In den ersten drei Wahlperioden des Bundestags waren solche Doppelmandate häufig, später wurden sie zu Einzelfällen.

In der ersten Wahlperiode hatten 115 Bundestagsabgeordnete zugleich ein Mandat in einem Landesparlament, in der zweiten 73 und in der dritten 45. Von der vierten bis zur neunten Wahlperiode gab es zwischen neun und 25 Fälle; anschließend lagen die Werte im einstelligen Bereich. Ab den 1990er Jahren wurden zwischen null und drei Fälle verzeichnet. Die meisten Doppelmandate bestanden nur kurze Zeit. Länger als drei Monate hatten in der ersten Wahlperiode 74, in der zweiten 50 und in der dritten 23 Abgeordnete ein Doppelmandat. Danach waren es höchstens sieben, ab der neunten Wahlperiode nur noch wenige Einzelfälle.

Beispiele aus jüngerer Zeit sind Frauke Petry, die von der Konstituierung des 2017 gewählten Bundestags bis zur sächsischen Landtagswahl Ende 2019 zugleich Bundestags- und sächsische Landtagsabgeordnete war, sowie Saskia Ludwig, die von Dezember 2019 bis Dezember 2021 gleichzeitig dem Brandenburgischen Landtag und dem Bundestag angehörte. Von Oktober bis Dezember 2017 bestanden außerdem kurzfristige Doppelmandate von Canan Bayram, Stefan Gelbhaar, Alexander Krauß und Detlev Spangenberg. Andreas Mrosek gehörte bis April 2018 sowohl dem Bundestag als auch dem Landtag von Sachsen-Anhalt an und legte dann sein Landtagsmandat nieder. Im Oktober 2018 beantragte die AfD-Fraktion im Landtag Nordrhein-Westfalen ein Verbot von Doppelmandaten.

Ein Doppelmandat im Bundestag und im Bundesrat ist wegen der Gewaltenteilung unzulässig und in § 2 der Geschäftsordnung des Bundesrates ausdrücklich ausgeschlossen. Die gleichzeitige Mitgliedschaft im Bundesrat und in einem Länderparlament ist dagegen aufgrund der Zusammensetzung des Bundesrates die Regel.

Europäische Union, andere Länder und Kommunen

Bis zur ersten Direktwahl des Europäischen Parlaments waren alle Mitglieder dieses Parlaments zugleich Mitglieder nationaler Parlamente. Seit der ersten Direktwahl war der Anteil von Doppelmandaten mit der Situation innerhalb Deutschlands vergleichbar. Seit 2004 ist eine gleichzeitige Mitgliedschaft als Mitglied des Europäischen Parlaments (MdEP) und in einem nationalen Parlament nicht mehr möglich. Der Artikel nennt als Beispiele Marcus Pretzell, der von 2017 bis 2019 zugleich MdEP und Abgeordneter des nordrhein-westfälischen Landtags war, und Jörg Meuthen, der von Anfang November bis Ende Dezember 2017 gleichzeitig MdEP und Mitglied des baden-württembergischen Landtags war. Danach konzentrierte er sich auf sein Europamandat. Die nationalen Vorschriften über Nichtwählbarkeit und Inkompatibilität des Europäischen Parlaments sind beziehungsweise waren in den EU-Mitgliedstaaten unterschiedlich geregelt.

In Kanada waren Doppelmandate auf Provinz- und Bundesebene bis 1873 erlaubt. Es war üblich, dass Mitglieder des Unterhauses gleichzeitig dem jeweiligen Provinzparlament angehörten. Ein Bundesgesetz beendete diese Praxis. Zeitweise kandidierten Politiker außerdem in mehreren Wahlkreisen desselben Parlaments. Wurden sie mehrfach gewählt, legten sie gewöhnlich eines der Mandate nieder, sodass im betreffenden Wahlkreis eine Nachwahl stattfand. Eine gleichzeitige Mitgliedschaft im Unterhaus und im Senat ist seit Beginn der Konföderation nicht vorgesehen. Auch Australien gehört zu den Staaten, die Inkompatibilitätsregeln gegen Doppelmandate anwenden.

Anders als die Doppelmitgliedschaft in zwei Parlamenten ist die gleichzeitige Mitgliedschaft in einem Parlament und in kommunalen Vertretungskörperschaften in Deutschland weitgehend üblich und unstrittig. Im 3. Landtag Nordrhein-Westfalen hatten 106 von 200 Abgeordneten gleichzeitig einen Sitz in Gemeindeparlamenten oder Kreistagen. Im 2. Bundestag waren es 217 von 509 Abgeordneten. Die gleichzeitige Mitgliedschaft in Gemeindevertretungen und Kreistagen ist zulässig und üblich.