Deutschlandvertrag

Kern und Entstehung

Der Deutschlandvertrag, amtlich „Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten“, war ein völkerrechtlicher Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Frankreich, Großbritannien sowie den USA. Er wurde am 26. Mai 1952 geschlossen. Ziel war, die deutsche Souveränität wiederherzustellen und den völkerrechtlichen Status Deutschlands zu normalisieren. Der Vertrag sollte das Besatzungsstatut von 1949 ablösen und als „Überbrückungsvertrag“ die Zeit zwischen der Kapitulation und einem künftigen Friedensvertrag regeln.

Bei der Gründung der Bundesrepublik 1949 bestand der Kriegszustand mit den Alliierten noch fort. Alliierte Truppen waren stationiert, und das Besatzungsstatut schränkte die staatliche Handlungsfreiheit ein. Die Bundesrepublik erhielt schrittweise mehr innere Souveränität: Im November 1949 entfiel der Lizenzzwang für die Neugründung politischer Parteien, im April und Juli 1951 wurden industrielle Produktionsbeschränkungen vermindert. Nach der Revision des Besatzungsstatuts im März 1951 konnte außerdem ein Außenministerium eingerichtet werden. Auf militärischem Gebiet blieben die Einschränkungen zunächst bestehen.

Der Koreakrieg, der am 25. Juni 1950 begann, verstärkte die Bemühungen der USA, westdeutsche Kräfte in die Verteidigung Westeuropas einzubeziehen. Die USA sahen angesichts der sowjetischen Expansion in Osteuropa, der kommunistischen Revolution in China 1949 und des Koreakriegs eine Bedrohung durch den internationalen Kommunismus. Adenauer hatte bereits vor dem Koreakrieg eine militärische Überlegenheit der Roten Armee befürchtet. Im Juni 1950 bot er erstmals deutsche Freiwilligenverbände an, lehnte aber weiterhin die Aufstellung nationaler Streitkräfte ab.

In seinen Memoranden vom 29. August 1950 forderte Adenauer einerseits die Aufhebung des Besatzungsstatuts und eine größere „Handlungsfreiheit und Verantwortlichkeit“ der Bundesrepublik. Andererseits erklärte er im Sicherheitsmemorandum, die Bundesrepublik könne im Rahmen einer internationalen westeuropäischen Armee ein deutsches Kontingent stellen. Er schlug außerdem eine bewaffnungsfähige Bundespolizei vor, während er eine eigenständige deutsche Armee ablehnte. Die Außenminister Dean Acheson, Anthony Eden und Robert Schuman sagten am 19. September 1950 eine Verstärkung ihrer Truppen, eine Revision des Besatzungsstatuts und Verhandlungen über eine Europäische Verteidigungsgemeinschaft zu. Adenauers Bedrohungsszenario wird von Historikern teilweise als „überzogen“ oder als „Kriegshysterie“ bewertet.

Verhandlungen und Europäische Verteidigungsgemeinschaft

Am 14. September 1951 erklärten die Außenminister der drei Westmächte, ein demokratisches Deutschland auf der Grundlage der Gleichberechtigung in eine kontinentaleuropäische Gemeinschaft einbeziehen zu wollen. Frankreich übergab am 24. Oktober 1951 einen ersten Entwurf des Generalvertrags. Adenauer hielt ihn wegen der geringen Zugeständnisse zur Souveränität für nicht zustimmungsfähig. Die Verhandlungen wurden von ihm als Kanzler und Außenminister zentral gesteuert; Walter Hallstein und Herbert Blankenhorn berieten ihn, Wilhelm Grewe leitete die Expertengruppen.

Die Bundesrepublik erreichte zunächst weder die von Adenauer gewünschte NATO-Mitgliedschaft noch eine militärische und rüstungspolitische Gleichberechtigung. Streitpunkte waren unter anderem die vorläufige Oder-Neiße-Grenze und die sogenannte Bindungsklausel. Diese sollte festlegen, dass die Westverträge auch für ein künftig wiedervereinigtes Deutschland unumkehrbar gelten. Ihre Entstehung ist in der Forschung umstritten: Hans-Peter Schwarz schreibt sie Adenauer zu, während Henning Köhler sie als Ergebnis von Verhandlungen Wilhelm Grewes mit Robert R. Bowie, dem Rechtsberater McCloys, deutet. Die Klausel sollte einen neuen Alliierten Kontrollrat verhindern; die Westmächte wollten zugleich verhindern, dass ein wiedervereinigtes Deutschland in den Ostblock oder in eine „prekäre Neutralität“ geriet. Eine zuletzt abgeschwächte Formulierung ermöglichte die Unterzeichnung am 26. Mai 1952.

Parallel verhandelten Frankreich, die Benelux-Staaten, Italien und die Bundesrepublik über die Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG). Die Streitkräfte sollten von der Divisionsebene über die Kommandostrukturen bis zur militärischen Versorgung supranational organisiert werden. Damit sollte der deutsche Anspruch auf Gleichberechtigung mit dem französischen Sicherheitsbedürfnis verbunden werden. Der EVG-Vertrag wurde am 27. Mai 1952 unterzeichnet.

Die Sowjetunion schlug am 10. März 1952 einen Friedensvertrag für ein wiedervereinigtes Deutschland in den „Potsdamer Grenzen“ vor. Deutschland sollte keinem Militärbündnis gegen einen früheren Kriegsgegner angehören dürfen. Die Westmächte lehnten dies ab. Umstritten ist, ob die Stalin-Noten tatsächlich den SED-Staat preisgeben wollten, um die westliche Eingliederung Deutschlands zu verhindern, oder ob sie vor allem ein Störmanöver gegen Adenauers Westpolitik waren.

Innenpolitischer Streit und Inkrafttreten

Deutschlandvertrag und EVG stießen bei der SPD-Opposition und beim DGB auf erbitterten Widerstand. Sie befürchteten, Wiederbewaffnung und Westintegration würden die deutsche Teilung vertiefen und eine Wiedervereinigung erschweren. Im Mai 1952 kam es zu Streiks und Protestkundgebungen. Kurt Schumacher erklärte am 15. Mai 1952: „Wer diesem Generalvertrag zustimmt, der hört auf, ein Deutscher zu sein.“ Adenauer hielt die Westbindung dagegen für Voraussetzung sowohl der Sicherheit als auch einer späteren Wiedervereinigung.

Der Bundestag stimmte den Verträgen am 19. März 1953 mit den Stimmen von CDU/CSU, FDP und DP zu; am 15. Mai stimmte auch der Bundesrat zu. Die SPD erhob am 11. Mai 1953 eine Normenkontrollklage beim Bundesverfassungsgericht, weil sie die Vereinbarkeit des deutschen Wehrbeitrags mit dem Grundgesetz klären lassen wollte. Bundespräsident Theodor Heuss wollte die Gesetze vor einer Entscheidung nicht unterzeichnen.

Die französische Nationalversammlung lehnte am 30. August 1954 die Ratifizierung des EVG-Vertrags ab; zuvor hatte sie eine Erörterung bereits am 24. August nicht zugelassen. Damit scheiterte die EVG, und wegen des Junktims zwischen EVG-Vertrag und Deutschlandvertrag trat die ursprüngliche Fassung nicht in Kraft. Großbritannien und die USA leiteten daraufhin neue Verhandlungen ein. Die Londoner Akte vom 28. September bis 3. Oktober 1954 empfahl unter anderem den Abschluss eines revidierten Deutschlandvertrags und die Aufnahme der Bundesrepublik in die NATO über die zu gründende Westeuropäische Union (WEU). Die Pariser Verträge wurden am 23. Oktober 1954 unterzeichnet; der revidierte Deutschlandvertrag trat nach der Ratifizierung am 5. Mai 1955 in Kraft. Vier Tage später wurde die Bundesrepublik NATO-Mitglied.

Die Revision war für die Bundesrepublik günstiger. Der allgemeine alliierte Notstandsvorbehalt sowie direkte Eingriffsmöglichkeiten in Regierung, Verwaltung und Rechtsprechung entfielen. Eine Vertragsrevision wurde für den Fall der Wiedervereinigung oder einer internationalen Verständigung über deren Herbeiführung ermöglicht. Die Westmächte behielten Rechte bezüglich der Stationierung ihrer Streitkräfte, banden diese aber an ein „volles Einvernehmen“ mit der Bundesregierung. Die Bindungsklausel wurde gestrichen. Fortbestehende Einschränkungen betrafen unter anderem die Herstellung von ABC-Waffen und bestimmten schweren Waffen. Mit dem Inkrafttreten wurden Besatzungsstatut und Alliierte Hohe Kommission aufgehoben; am 7. Juni 1955 wurde das „Amt Blank“ zum Bundesministerium für Verteidigung.

Inhalte und ergänzende Verträge

Der Deutschlandvertrag gab der Bundesrepublik „die volle Macht eines souveränen Staates über ihre inneren und äußeren Angelegenheiten, vorbehaltlich einiger Vertragsbestimmungen“. Sie konnte nun diplomatische Beziehungen zu anderen Staaten aufnehmen. Die alliierten Vorbehaltsrechte bezogen sich weiterhin auf „Berlin und Deutschland als Ganzes einschließlich die Wiedervereinigung Deutschlands und eine friedensvertragliche Regelung“ und damit auf den Viermächte-Status. Außerdem bestanden Sonderrechte für den Schutz der in der Bundesrepublik stationierten Streitkräfte im Fall eines ihre Sicherheit gefährdenden Notstands.

Einige besatzungsrechtliche Vorbehalte blieben erhalten, darunter Rechte zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs sowie zur Bewegungsfreiheit alliierter Geheimdienste. Deshalb bestreitet Heinrich August Winkler, dass die Bundesrepublik tatsächlich im vollen Sinne souverän wurde; Dennis L. Bark bezeichnet den Vertrag als „revidiertes Besatzungsstatut“. Die Notstandsrechte galten nur bis zum Erlass eigener deutscher Notstandsgesetze, der 1968 erfolgte. Andere Einschränkungen bestanden bis zur Wiedervereinigung 1990.

Die Vertragspartner vereinbarten als Ziel ein wiedervereinigtes Deutschland in Freiheit und einen Friedensschluss für ganz Deutschland. Die endgültigen Grenzen sollten einem Friedensvertrag vorbehalten bleiben. Fast alle Beschränkungen von Produktion und Handel wurden aufgehoben. Verboten blieben der Bau von Flugzeugen und die Herstellung von Atomwaffen. Nach Artikel 7 Absatz 2 sollte ein wiedervereinigtes Deutschland eine freiheitlich-demokratische Verfassung ähnlich derjenigen der Bundesrepublik besitzen und in die europäische Gemeinschaft integriert sein. Im revidierten Vertrag wurde zugleich zugesichert, dass ein wiedervereinigtes Deutschland über seine militärischen Bindungen frei entscheiden könne. Nach Wilhelm Grewe legte der Vertrag weder eine bestimmte Regierungs- oder Gesellschaftsordnung noch die Entscheidung für einen Nationalstaat oder eine europäische Föderation fest.

Ergänzt wurde der Deutschlandvertrag durch den Truppenvertrag über Rechte und Pflichten ausländischer Streitkräfte, den Finanzvertrag über deren Unterhalt und den Überleitungsvertrag zur Regelung von Folgen des Krieges und der Besatzung. Der Truppenvertrag vom 23. Oktober 1954 schuf mit acht Vertragspartnern eine vertragliche Grundlage für den Aufenthalt ausländischer Streitkräfte in Westdeutschland. Er gilt nach dem Zwei-plus-Vier-Vertrag weiter, kann mit zweijähriger Frist gekündigt werden und gilt nicht in den neuen Bundesländern und Berlin.

Ziele, Bezeichnungen und Außerkraftsetzung

Adenauers Politik zielte auf eine entschiedene Westintegration der Bundesrepublik. In der Forschung gilt der Gewinn staatlicher Souveränität häufig als sein wichtigstes Motiv. Andere Deutungen sehen als ursprüngliches Hauptziel die Wiederbewaffnung oder eine Eindämmung dieses Wunsches durch die Westmächte. Eine 1986 wiederentdeckte Quelle deutet außerdem darauf hin, dass Adenauer der Westintegration einen Eigenwert gab: Er misstraute dem deutschen Volk und befürchtete, ein späterer deutscher Politiker könne sich zu Lasten Deutschlands mit Russland verständigen. Deshalb sei ihm die Westintegration wichtiger als die Wiedervereinigung gewesen. Die Motive Adenauers werden somit unterschiedlich bewertet.

Im Alltag setzten sich die Bezeichnungen „Deutschlandvertrag“ und „Generalvertrag“ durch. Der vollständige amtliche Titel lautet „Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten“; außerdem sind „Bonner Vertrag“ und „Bonner Konvention“ gebräuchlich. Ob die Bezeichnung Deutschlandvertrag von Otto Lenz oder von Adenauer selbst eingeführt wurde, ist umstritten. In der DDR bezeichnete die SED den Vertrag als „Generalkriegsvertrag“ und bekämpfte ihn propagandistisch.

Im Zusammenhang mit der deutschen Wiedervereinigung wurde der Deutschlandvertrag durch einen Notenwechsel der drei Westmächte am 27. und 28. September 1990 mit Wirkung zum 3. Oktober 1990 suspendiert. Nach dem Inkrafttreten des Zwei-plus-Vier-Vertrags vom 12. September 1990, der die alliierten Vorbehaltsrechte beendete und dem vereinten Deutschland volle Souveränität gab, setzten die Westmächte den Deutschlandvertrag am 15. März 1991 außer Kraft.