Chicago Boys

Wer die Chicago Boys waren

Die Chicago Boys waren eine eng verbundene Gruppe chilenischer Wirtschaftswissenschaftler, die überwiegend zwischen 1956 und 1970 an der University of Chicago studiert hatten. Sie waren besonders von Milton Friedman und Friedrich August von Hayek beeinflusst und wollten die in Chile vorherrschende strukturalistische Wirtschaftspolitik durch marktwirtschaftliche, monetaristische Konzepte ersetzen. Monetarismus bezeichnet eine Wirtschaftslehre, die der Steuerung der Geldmenge eine zentrale Rolle bei der Bekämpfung der Inflation gibt.

Die Strukturalisten um die CEPAL und Raúl Prebisch hatten dagegen angenommen, dass offene Märkte und internationale Arbeitsteilung Entwicklungsländer langfristig benachteiligen könnten. Sie befürworteten deshalb die importsubstituierende Industrialisierung: Importe sollten durch eine staatlich geförderte heimische Industrie ersetzt werden.

Grundlage der Ausbildung war ein Austauschprogramm der University of Chicago, der Universidad Católica de Chile und der US-Entwicklungshilfeorganisation International Cooperation Administration, der heutigen USAID. Zwischen 1956 und 1964 nahmen 26 Chilenen teil, insgesamt waren es mehr als 100. Arnold Harberger spielte bei dem Programm eine zentrale Rolle; Friedman hatte weniger persönlichen Kontakt. Nicht alle Absolventen gehörten später zu den Chicago Boys, und vier der 26 von Patricio Silva als besonders einflussreich genannten Mitglieder hatten Abschlüsse anderer US-Universitäten.

Nach ihrer Rückkehr bildeten die Ökonomen ein gemeinsames politisches Netzwerk. Sie arbeiteten an der Universidad Católica, in Unternehmen, in der konservativen Zeitung El Mercurio und im 1968 gegründeten Studienzentrum CESEC. Außerdem kooperierten sie mit der rechtskonservativen katholischen Gremialisten-Bewegung. Vor dem Militärputsch von 1973 erstellten zehn Ökonomen, davon acht mit Chicago-Abschluss, das wirtschaftspolitische Programm El Ladrillo („der Backstein“), das später als Grundlage vieler Reformen diente.

Machtübernahme und radikale Reformen

Vor dem Putsch hatte Präsident Salvador Allende seit 1970 Banken und Kupferunternehmen verstaatlicht, Staatsausgaben erhöht und Preise kontrolliert. Gleichzeitig versuchten die USA und US-Unternehmen, Chile weitgehend von Krediten und Entwicklungshilfe abzuschneiden. Wie stark diese „unsichtbare Blockade“ zum wirtschaftlichen Scheitern beitrug, ist umstritten. Das Wachstum betrug im ersten Regierungsjahr 7,7 Prozent; 1973 herrschten jedoch Rezession und galoppierende Inflation.

Nach dem Putsch vom September 1973 konnten die Militärs die dreistellige Inflation zunächst nicht beherrschen. Bis Ende 1974 besetzte Augusto Pinochet wichtige Ministerien mit Chicago Boys. Im April 1975 erhielten vier Hardliner das wirtschaftspolitische Kommando: Sergio de Castro wurde Wirtschaftsminister, Jorge Cauas Finanzminister, Pablo Baraona Zentralbankpräsident und Roberto Kelly Leiter des Planungsamtes ODEPLAN. Friedman hatte im März 1975 eine schnelle „Schockbehandlung“ gegen Inflation und wirtschaftliche Zerrüttung empfohlen, besaß aber keine offizielle Beraterfunktion.

Die Chicago Boys öffneten die Wirtschaft für den Welthandel, beseitigten Preiskontrollen und Handelshemmnisse, deregulierten den Finanzmarkt und liberalisierten später den Kapitalverkehr. Die Einfuhrzölle sanken von mehr als 100 auf 10 Prozent. Unternehmen wurden an frühere Eigentümer zurückgegeben oder privatisiert, und das öffentliche Bildungswesen wurde teilweise privatisiert. Allein 1975 kürzte die Regierung die Ausgaben von Ministerien, Behörden und Bildungseinrichtungen um 15 bis 25 Prozent. Eine Steuerreform verringerte den Anteil direkter und progressiver Steuern.

Mit den „Sieben Modernisierungen“ von 1979 wurden Marktprinzipien auf Arbeit, Landwirtschaft, Bildung, Gesundheit, Sozialversicherung und Justiz übertragen. Kündigungsschutz in der Privatwirtschaft und Streikrecht wurden abgeschafft. José Piñera ersetzte das umlagefinanzierte Rentensystem, bei dem laufende Beiträge die laufenden Renten finanzieren, durch ein kapitalgedecktes System mit individuellen Ersparnissen. Private Krankenversicherungen ergänzten ein stark gekürztes öffentliches Gesundheitssystem. Ab 1980 sollte ein Gutscheinsystem die Wahl zwischen öffentlichen und privaten Schulen fördern.

Die Schockpolitik führte 1975 zu einem Rückgang des Bruttoinlandsprodukts um 13 Prozent. Die Inflation sank dennoch deutlich: von 508,1 Prozent im Jahr 1973 und 340,0 Prozent 1975 auf 63,5 Prozent 1977 und 9,5 Prozent 1981; 1982 stieg sie wieder auf 20,7 Prozent.

Diktatur, Umsetzung und Wirtschaftskrise

Das Nationale Planungsamt ODEPLAN bereitete Gesetze vor, organisierte den Austausch mit Chicago und verband die Ökonomen eng mit den Gremialistas. Pinochet gewährte den Chicago Boys große Handlungsfreiheit. Beteiligte Ökonomen und chilenische Medien erklärten, die drastischen Reformen seien nur unter einem autoritären Regime durchsetzbar gewesen. Gewerkschaften und berufsständische Organisationen wurden entmachtet. Einige Chicago Boys betrachteten die Diktatur ausdrücklich als geeignet, um Marktregeln gegen organisierte Interessen durchzusetzen.

Die Politik entsprach nicht vollständig den Empfehlungen Friedmans: Die Zölle wurden schrittweise statt sofort gesenkt, und Sergio de Castro hielt den Wechselkurs ab Ende der 1970er Jahre zwei Jahre lang fest. Neben der Chicagoer Schule wirkten auch die Virginia School of Political Economy und die Österreichische Schule auf das Programm ein.

Um 1980 galt Chile zunächst als marktwirtschaftliches Erfolgsmodell. Friedman bezeichnete die Entwicklung am 25. Januar 1982 als „Wunder von Chile“. Noch 1982 begann jedoch eine schwere Rezession. Realeinkommen und Exporte brachen ein, Arbeitslosigkeit und Handelsdefizit stiegen, und 16 von 50 privaten Finanzinstituten gingen in Konkurs.

Die Krise hatte mehrere innere und äußere Ursachen: Die Bindung des Peso an den US-Dollar führte zu Kapitalzuflüssen und einer Überbewertung der Währung. Dadurch wurden Importe billig und Exporte weniger wettbewerbsfähig. Schwache Bankenaufsicht, leicht verfügbare Kredite und Kreditvergabe innerhalb großer Mischkonzerne förderten riskante Geschäfte. Kapital floss ins Ausland, die Währungsreserven sanken, und die zweite Ölkrise verteuerte importiertes Erdöl. Zugleich erhöhten die USA ihre Zinsen, während in der weltweiten Rezession der Kupferpreis fiel. Diese Kombination traf Chile stärker als die meisten anderen lateinamerikanischen Staaten.

Sergio de Castro musste 1982 gehen. Sein ebenfalls in Chicago ausgebildeter Nachfolger Rolf Lüders befürwortete staatliche Bankenrettungen. 1982 wurden die zwei größten Banken verstaatlicht, 1983 weitere fünf; zwei kamen unter Staatsaufsicht. Die Zentralbank übernahm Auslandsschulden. Kritiker nannten dies spöttisch den „Chicago way to socialism“.

Pragmatische Korrekturen und Fortwirkung

Nach der Krise verloren die Chicago Boys zunächst an Einfluss. Pinochet ersetzte mehrere von ihnen durch Unternehmer und Verwaltungsbeamte. Der Staat führte Mindestpreise, Kreditsubventionen, höhere Agrarzölle und Exportförderung ein. Unter Hernán Büchi, ab 1984 Finanzminister, begann der „pragmatische Neoliberalismus“. Ein Bankengesetz schrieb Mindestreserven und strengere Aufsicht vor. Gleichzeitig setzte Büchi Privatisierungen und den Abbau der Staatsquote, besonders bei Sozialausgaben, fort. IWF und Weltbank verlangten in den 1980er Jahren strenge Haushaltspolitik und eine erneute Privatisierung der Banken. Gegen Ende der Diktatur übernahmen Chicago Boys wieder mehr Verantwortung.

Nach der Demokratisierung 1990 wurden Fachleute wichtig, die während der Diktatur bei internationalen Organisationen oder privaten Forschungsinstituten gearbeitet hatten. Im 23-köpfigen Wirtschaftsteam von Präsident Patricio Aylwin hatten nur drei Mitglieder in Chicago studiert; lediglich Andrés Sanfuentes wird zu den Chicago Boys gezählt. Die demokratischen Regierungen ergänzten das Modell um Bankenregulierung und Sozialpolitik. Marktwirtschaft und Freihandel blieben jedoch erhalten, später verbunden mit einer pragmatischeren neostrukturalistischen Politik.

Viele Chicago Boys wechselten an Universitäten, in Unternehmen, Banken oder Denkfabriken. Nach der Krise gründeten Chicago Boys und Gremialistas die Unión Demócrata Independiente (UDI). José Piñera wurde internationaler Berater für Rentenreformen; Joaquín Lavín kandidierte später für das Präsidentenamt und wurde 2010 Bildungsminister unter Sebastián Piñera.

Auch in anderen Ländern wurden in den USA ausgebildete Ökonomen als Chicago Boys bezeichnet. In Mexiko setzte eine Gruppe um Francisco Gil Díaz und den späteren Präsidenten Carlos Salinas seit 1985 marktwirtschaftliche Reformen durch. In Argentinien bekleideten unter anderem Adolfo César Diz und Roque Fernández wichtige Ämter. Brasilien und Paraguay waren dagegen kaum von der Chicagoer Schule beeinflusst. Die chilenischen Erfahrungen trugen zur Glaubwürdigkeit des Washingtoner Konsenses bei. In den 1990er Jahren legte die Weltbank jedoch mehr Wert auf Menschenrechte, Demokratie und Beteiligung; Joseph Stiglitz erklärte 1998 das Ende des Washingtoner Konsenses.

Umstrittene Bilanz

Die wirtschaftliche Bewertung bleibt kontrovers. Als Erfolge gelten häufig die Geldwertstabilität, die marktwirtschaftliche Neuorientierung und das seit Ende der 1980er und Anfang der 1990er Jahre wieder zunehmende Wachstum. Von 1981 bis 1990 wuchs das reale Bruttoinlandsprodukt durchschnittlich um 2,7 Prozent und damit stärker als in mehreren großen lateinamerikanischen Staaten. Kritiker betonen dagegen, dass das Wachstum von Anfang der 1970er Jahre bis 1990 insgesamt relativ gering und unter dem lateinamerikanischen Durchschnitt gewesen sei. Ricardo Ffrench-Davis argumentiert, die radikale Schockpolitik habe nachhaltiges Wachstum verhindert; dieses sei erst mit pragmatischerer Politik erreicht worden.

Kritisiert werden außerdem Verkäufe von Staatsunternehmen unter ihrem Marktwert und die Begünstigung weniger großer Konzerne. Die Teilprivatisierung des Gesundheitswesens führte laut Kritik zu Versorgungslücken, hohen Zuzahlungen und einer Zweiklassenmedizin. Zugleich verschärfte sich die soziale Ungleichheit. Zwischen 1969 und 1978 sanken die monatlichen Konsumausgaben der ärmsten 20 Prozent von 164 auf 113 US-Dollar, während sie bei den reichsten 20 Prozent von 862 auf 1.112 US-Dollar stiegen. Die Arbeitslosigkeit nahm von 4,7 Prozent 1973 auf 18,3 Prozent 1975 und 25,0 Prozent 1982 zu.

Politisch wird das Programm als technokratische Revolution „von oben“ bewertet. Das autoritäre Regime schirmte die Ökonomen von gesellschaftlichen Einwänden ab und unterdrückte Gewerkschaften sowie andere Organisationen. Während der Diktatur gab es mehr als 3000 politische Morde. Nach Erkenntnissen der Valech-Kommission wurden 94 Prozent von etwa 27.000 politischen Gefangenen gefoltert; konservative Schätzungen nennen 30.000 Menschen im teilweise erzwungenen Exil.

Umstritten ist, ob Wirtschaftsreformen und Repression lediglich arbeitsteilig verbunden waren oder demselben politischen Projekt dienten. Carlos Huneeus sieht Chicago Boys und Gremialistas gemeinsam am Ziel einer „geschützten Demokratie“. Dazu gehörte die von Hayek beeinflusste und von Jaime Guzmán entworfene Verfassung von 1980, die wirtschaftlicher Freiheit hohen Rang gab, die Demokratie aber begrenzte. Kritiker warfen Friedman, Harberger und anderen Unterstützern vor, die Menschenrechtsverletzungen nicht ausreichend berücksichtigt zu haben. Friedman bezeichnete Pinochets Herrschaft 1991 zwar als „schreckliches Regime“, lobte aber weiterhin die Einführung der freien Marktwirtschaft. Insgesamt gelten die Reformen daher zugleich als einflussreiches marktwirtschaftliches Experiment und als politisch wie sozial höchst umstrittenes Projekt einer Diktatur.