Bürgerbeteiligung

Begriff und Bedeutung

Bürgerbeteiligung bezeichnet in der Politik die Beteiligung und Einbeziehung der Bürger in das politische Gemeinwesen und in die „Gestaltung des Gemeinsamen“. Eine allgemein verbindliche Definition gibt es nicht. Je nach politischem System und Land wird der Begriff unterschiedlich verwendet.

In einem weiten Verständnis umfasst Bürgerbeteiligung jede unmittelbare Mitwirkung an politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen. Dazu können politische Rechte, Wahlen, Abstimmungen, Petitionen und dialogische Verfahren wie Bürgerdialoge, Bürgerforen oder Bürgerräte gehören. In Deutschland wird der Begriff häufig enger gebraucht: Wahlen werden meist nicht dazugerechnet; gemeint sind vor allem direktdemokratische Instrumente wie Bürger- oder Volksbegehren sowie dialogorientierte Verfahren. In einer noch engeren Lesart bezeichnet Bürgerbeteiligung ausschließlich dialogorientierte Demokratieformen und wird von direkter und repräsentativer Demokratie unterschieden. Teilweise wird sie auch mit bürgerschaftlichem Engagement gleichgesetzt.

„Bürgerbeteiligung“ ist zugleich ein politisches Schlagwort. Die Forderung nach „mehr Bürgerbeteiligung“ oder „mehr direkter Bürgerbeteiligung“ steht häufig allgemein für eine Ausweitung politischer Mitbestimmungsrechte. Im öffentlich-medialen Diskurs werden Bürgerbeteiligung und direkte Demokratie deshalb oft nicht klar getrennt.

Im wirtschaftlichen Zusammenhang bedeutet „finanzielle Bürgerbeteiligung“ die unmittelbare Kapitalbeteiligung natürlicher Personen an wirtschaftlichen Unternehmungen. Der Ausdruck wird in Deutschland besonders für Bürgerenergiegesellschaften und Bürgerenergiegenossenschaften verwendet. Genossenschaften, Kollektive, Kooperativen und Partnerschaften sind Formen selbstbestimmter und selbstverwalteter Unternehmen; ihre rechtliche Ausgestaltung unterscheidet sich je nach Land.

Gesetzliche und freiwillige Verfahren

Grundsätzlich wird zwischen gesetzlich vorgeschriebener und freiwilliger Bürgerbeteiligung unterschieden. Gesetzlich verankerte Verfahren heißen meist formelle Beteiligung; auch „förmliche“, „gesetzliche“, „obligatorische“ oder „verpflichtende Beteiligung“ sind gebräuchliche Bezeichnungen. Verfahren ohne gesetzliche Grundlage werden als informelle, nicht-geregelte, fakultative oder freiwillige Beteiligung bezeichnet.

Bei formeller Beteiligung müssen Behörden ein Verfahren durchführen. Daraus folgt aber nicht, dass die Ergebnisse verbindlich sind. Nach dem deutschen Baugesetzbuch muss die Verwaltung bei der Aufstellung eines Bebauungsplans den Entwurf öffentlich auslegen und interessierten Personen Gelegenheit geben, Einwendungen vorzubringen. Die Verwaltung muss diese Hinweise prüfen und abwägen, sie aber nicht übernehmen. Deshalb kann am Ende ein unveränderter Entwurf in die politische Beschlussfassung gelangen.

Formelle Beteiligung ist besonders im Bau- und Planungsrecht verbreitet, unter anderem in der Bauleitplanung, bei Raumordnungsverfahren, der Landes- und Regionalplanung, Umweltverträglichkeitsprüfungen und gesetzlichen Genehmigungsverfahren. Deutschland und Österreich orientieren sich dabei meist am Modell der Anhörung: Einzelne Personen wenden sich schriftlich an die Behörde, die ebenfalls schriftlich Stellung nimmt. Ein echter Austausch zwischen Beteiligten und gesellschaftlichen Gruppen entsteht dabei nur selten; die Verfahren gelten daher häufig als unflexibel und nicht mehr zeitgemäß.

Nicht-geregelte Beteiligung kann auf allen politischen Ebenen stattfinden, sofern öffentliche Stellen Gestaltungsspielräume besitzen. Es besteht kein Rechtsanspruch; die Durchführung hängt stark von der Bereitschaft der Behörden ab. Bürgerinitiativen können durch politischen Druck ein Verfahren erreichen. Der größte Teil findet auf kommunaler Ebene statt. Die Methoden reichen von Gesprächen zwischen zwei Personen bis zu Großgruppen mit hunderten Teilnehmern, von einmaligen Treffen bis zu langfristigen Prozessen sowie von Zufallsgruppen bis zur Beteiligung bestimmter Gruppen. Häufig werden Methoden aus Mediation, Organisationsentwicklung, Psychotherapie, Projektmanagement und anderen Problemlösungsansätzen angepasst.

Kennzeichnend ist meist ein diskursiver Ansatz: Die Beteiligten tauschen Argumente und Ideen aus und entwickeln gemeinsam Lösungen. Die Verwaltung tritt dabei eher als kompetente Partnerin auf. Die Flexibilität ist zugleich eine Schwäche, weil die Bedeutung des Verfahrens und der Einfluss seiner Ergebnisse klar erkennbar sein müssen. Öffentliche Selbstverpflichtungen und kommunale Leitlinien sollen verhindern, dass Ergebnisse folgenlos bleiben. Bis 2021 hatten sich knapp 100 überwiegend deutsche und einige österreichische Gebietskörperschaften Leitlinien gegeben oder arbeiteten daran. Berlin war das einzige deutsche Bundesland mit Leitlinien, beschränkt auf Stadtentwicklung.

Einflussstufen und zentrale Herausforderungen

Das Spektrum der Bürgerbeteiligung ordnet Verfahren nach wachsendem Einfluss der Bürgerschaft:

• Informieren: Die Öffentlichkeit erhält ausgewogene und objektive Informationen über Probleme, Alternativen und Lösungen.
• Konsultieren: Die Öffentlichkeit wird um Rückmeldungen, Einwände und Einschätzungen gebeten.
• Einbeziehen: Anliegen und Erwartungen werden während des gesamten Prozesses verstanden und berücksichtigt.
• Kooperieren: Politik, Verwaltung und Öffentlichkeit arbeiten partnerschaftlich an Alternativen und einer bevorzugten Lösung.
• Ermächtigen (Empowerment): Die endgültige Entscheidung liegt bei der Öffentlichkeit; umgesetzt werden soll, was die Bürger entschieden haben.

Die AG Bürgermitwirkung des Städtetags Baden-Württemberg schlug 2012 für formelle und informelle Verfahren eine vierstufige Gliederung vor: Informieren, Anhören, Mitgestalten und Entscheiden. Zu ihren Zielen gehören ein Trialog zwischen Bürgerschaft, Gemeinderat und Verwaltung, mehr Vertrauen durch Transparenz, eine stärkere Identifikation mit der Stadt, höhere Akzeptanz und bestmögliche Entscheidungsqualität. Als allgemeine Hinweise nennt sie eine positive Grundhaltung, Offenheit und Transparenz, ganzheitliche Entscheidungsplanung, den Trialog und die Einbeziehung aller Bevölkerungskreise.

Das Beteiligungsparadoxon beschreibt ein gegenläufiges Verhältnis von Einflussmöglichkeiten und Teilnahmeinteresse: Zu Beginn eines Vorhabens sind die Möglichkeiten zur Veränderung groß, nehmen aber mit der Umsetzung ab. Das Interesse der Bürger ist anfangs oft gering und steigt, sobald das Vorhaben konkreter und greifbarer wird. Frühzeitige Beteiligung muss daher Menschen mobilisieren, obwohl noch wenig Konkretes vorliegt; kurz vor der Umsetzung ist der Beteiligungswille dagegen hoch, während nur noch wenige Änderungen möglich sind. Empfohlen wird eine intensive Informationskampagne zu Beginn. Die Urheberschaft des Modells ist nicht allgemein bekannt; sein Ursprung liegt in Management- und Organisationslehre, Psychologie und Soziologie, wie sie sich seit den 1960er Jahren entwickelten.

Für Politik und Verwaltung entstehen Spannungen zwischen Rechtlichkeit, Demokratie, Effizienz und Flexibilität. Mögliche Konflikte bestehen etwa zwischen rechtlicher Gleichbehandlung und demokratischer Partizipation oder zwischen Effizienz und Flexibilität. Bürgerbeteiligung soll zugleich rechtmäßig, demokratisch, wirtschaftlich und bürgernah sein.

Entwicklung und Beispiele in Deutschland, Österreich und der Schweiz

In Deutschland wird Bürgerbeteiligung vor allem auf kommunaler Ebene praktiziert, seltener auf Länder- und Bundesebene. Eine Untersuchung in mehr als 800 Kommunen identifizierte über drei Jahre gut 2.500 dialogorientierte Beteiligungsereignisse; in mehr als zwei Dritteln der Kommunen fand mindestens ein solches Ereignis statt. Im Durchschnitt gab es ein Ereignis pro Kommune und Jahr, mit höheren Werten bei größeren Kommunen. Beteiligung kann sich an die gesamte Bürgerschaft oder an bestimmte Gruppen wie Jugendliche oder Bewohner eines Stadtteils richten.

Der Deutsche Städtetag empfahl im April 2013, die lokale Beteiligungs- und Planungskultur systematisch zu untersuchen und Leitlinien oder kommunale Satzungen weiterzuentwickeln. Für Großprojekte wurde im Mai 2013 das Gesetz zur Verbesserung der Öffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren (PlVereinhG) genannt. In Wuppertal wurden Leitlinien in einem partizipativen Prozess entwickelt und am 13. November 2017 vom Rat verabschiedet; dort wurde auch eine Planungszelle eingesetzt. Im Mai 2023 setzte der Deutsche Bundestag erstmals einen Bürgerrat zum Thema „Ernährung im Wandel“ ein.

Das BürgerForum der Bertelsmann und Heinz Nixdorf Stiftungen führte 2008 bis 2011 drei online-unterstützte bundesweite Verfahren durch. Die Themen waren „Soziale Marktwirtschaft“ (2008), „Europa“ (2009) und „Gesellschaftlicher Zusammenhalt“ (2011). Die Teilnehmer wurden zufällig und repräsentativ ausgewählt. Der Bürgerrat Demokratie wurde 2019 von Mehr Demokratie und der Schöpflin Stiftung mit Unterstützung der Stiftung Mercator organisiert. Von Juni bis November 2019 erarbeitete er Empfehlungen zur Reform und Stärkung der bundesdeutschen Demokratie.

In Österreich gibt es unter anderem Leitlinien der Stadt Graz, ein Handbuch für Land und Gemeinden in Vorarlberg und ein Praxisbuch der Stadt Wien. Vorarlberg verankerte 2013 Elemente partizipativer Demokratie in der Landesverfassung. Bürgerräte erarbeiten dort mit der Moderationsmethode „dynamic facilitation“ Vorschläge, die anschließend in einem Bürgercafé und einer Resonanzgruppe mit Politik, Verwaltung, Fachinstitutionen und Bürgerschaft beraten werden.

In der Schweiz ist direkte Bürgerbeteiligung als Teil der direkten Demokratie besonders stark ausgebaut. Volksabstimmungen, Volksinitiativen und Referenden sind auf Bundesebene durch die Bundesverfassung und auf kantonaler Ebene durch kantonale Verfassungen garantiert. Ergänzend gibt es das Vernehmlassungsverfahren, in dem sich jeder zu Gesetzgebungsprozessen und frühen Projektplanungen äußern kann. Vierteljährliche Abstimmungen finden auf Gemeinde-, Kantons- und Bundesebene statt.

In Gemeindeversammlungen können Stimmberechtigte laufende Geschäfte wie Budget, Steuern, Bauvorhaben oder Nutzungsplanung diskutieren, ändern oder zurückweisen und häufig selbst entscheiden. Landsgemeinden gibt es noch in Appenzell Innerrhoden und Glarus. Beispiele für dialogische Verfahren sind das Schweizer Bürgerpanel zur Transplantationsmedizin 2000 mit 30 zufällig ausgewählten Bürgern, die Regionalkonferenzen zur Standortsuche für radioaktive Abfälle 2011 sowie Partizipationsverfahren in Zürich, Basel und Neuenburg. In Basel ist die Mitwirkung der Quartierbevölkerung seit 2005 in der Kantonsverfassung verankert; bis 2019 führte die Verwaltung fast sechzig Verfahren durch.

Europa und internationale Beispiele

Auf europäischer Ebene wird Bürgerbeteiligung zunehmend formalisiert. Der Europarat beschrieb 2009 für internationale Nichtregierungsorganisationen vier Beteiligungsstufen: Information, Beratung, Dialog und Partnerschaft. Diese können in sechs Phasen des politischen Entscheidungsprozesses stattfinden: Agenda-Setting, Ausarbeitung, Entscheidung, Umsetzung, Monitoring und Neuformulierung. Auf EU-Ebene bleiben Entscheidungen den Institutionen – Kommission, Parlament und Rat – vorbehalten.

Die EU nutzt vor allem Umfragen, Konsultationen, öffentliche Dialoge und Petitionen. Seit 1978 erfasst die Kommission Bürgermeinungen im Eurobarometer. Die Aarhus-Konvention von 2003 begründete Rechte auf Information, Äußerung und erweiterten Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten. In Deutschland wurden diese Rechte ab 2006 unter anderem durch das Öffentlichkeitsbeteiligungsgesetz und das Umweltinformationsgesetz umgesetzt.

Seit 2012 können EU-Bürger mit der Europäischen Bürgerinitiative (EBI) Vorschläge an die Kommission richten. Sie ähnelt bislang eher einer Petition als einer Volksinitiative. Die erste erfolgreiche EBI „Right2Water“ blieb nach der Entscheidung der Kommission praktisch ohne Konsequenzen. Ein Europäisches Bürgerreferendum wird weiterhin diskutiert. Unter der Kommission Barroso fanden 2004 bis 2014 insgesamt 51 Bürgerdialoge in EU-Ländern statt. Die Juncker-Kommission kündigte 2017 eine Konsultation zur Zukunft Europas an; im Mai 2018 wurde eine Online-Konsultation mit zwölf Fragen gestartet. Emmanuel Macron initiierte außerdem von April bis Oktober 2018 Europäische Bürgerkonsultationen.

In Belgien führte die Deutschsprachige Gemeinschaft 2019 einen permanenten Citizen Council ein. Die Mitglieder werden per Los bestimmt, sind 18 Monate aktiv, setzen politische Themen und geben Empfehlungen an das Parlament. Zu einzelnen Themen werden unabhängige Citizens’ Assemblies eingesetzt. Das Modell ging unter anderem aus der Initiative G1000 hervor, die nach der belgischen Regierungskrise 2010 eine Online-Konsultation, eine eintägige Versammlung mit 704 Personen und eine mehrwöchige Versammlung mit 32 Personen organisierte.

Irland schaffte 1928 die Volksinitiative und das Veto-Referendum ab. Seit 1937 besteht vor allem das obligatorische Verfassungsreferendum; es wird durch einen Parlamentsbeschluss ausgelöst und entscheidet mit einfacher Mehrheit ohne Abstimmungsquorum. Die Constitutional Convention tagte 2013–2014 mit 33 Politikern, 66 Mitgliedern der Zivilgesellschaft und unabhängigem Vorsitz. Die Citizens’ Assembly beriet 2016–2018 mit 99 zufällig ausgewählten Bürgern über Themen wie Schwangerschaftsabbruch, Alterung, Referenden und Klimawandel. Ihre Grundsätze waren Transparenz, Offenheit, Fairness, Kompetenz, Stimmengleichheit, Respekt und Zusammenarbeit.

Weitere Beispiele sind das dänische Deliberative Polling zur Euro-Einführung 2000 mit 364 Bürgern, die niederländische Methode der „Strong Stories“ für langfristige Stadtentwicklung, schottische Citizens’ Assemblies 2019–2020 mit rund 120 Teilnehmern und eine walisische Citizens’ Assembly 2019 mit 60 Personen. In Oregon prüfen bei Citizens Initiative Reviews 24 zufällig ausgewählte Bürger vier Tage lang Volksinitiativen und veröffentlichen eine einseitige Stellungnahme in der Abstimmungsbroschüre. Weltweit ließ eine Untersuchung für 1874–2009 insgesamt 537 von Bürgern initiierte Referenden in 38 Ländern feststellen; in 20 Ländern fanden solche Verfahren mindestens einmal statt.

Methoden, Wirkung und Kritik

Für politische Entscheidungen und Planungsprozesse gibt es eine große, sich überschneidende Bandbreite von Formaten. Dazu zählen Bürgerforen und Planungszellen, Bürgerhaushalte, Bürgerpanels, Bürgerräte, Bürgerkonferenzen, Mediation, Runde Tische, Open-Space-Konferenzen, Zukunftskonferenzen, Zukunftswerkstätten, World Cafés, Deliberative Polling, Bürgerinitiativen, Petitionen, Referenden und Volksinitiativen. Seit Ende der 1990er Jahre ist das Internet ein wichtiges Arbeitsinstrument. Die Verbindlichkeit reicht von unverbindlichen Verfahren über politische Versprechen bis zu rechtlich garantierten politischen Rechten.

Die Eignung eines Formats hängt von Ziel, Thema, Teilnehmerkreis sowie rechtlichem, politischem und kulturellem Umfeld ab. Beispiele für typische Verfahren sind:

• Eine Planungszelle beziehungsweise ein Bürgergutachten arbeitet meist mindestens vier aufeinanderfolgende Tage mit ungefähr 100 zufällig ausgewählten Personen in vier Gruppen zu lokalen oder regionalen Problemen.
• Ein Bürgerhaushalt bezieht 100 bis 20.000 selbstselektierte Personen in kommunale Finanzfragen ein und kann einen Tag bis mehrere Jahre dauern.
• Deliberative Polling verbindet zwei Befragungen mit einer zweitägigen bis dreitägigen Informations- und Beratungsphase; üblich sind 300 bis 500 zufällig ausgewählte Personen.
• Eine Konsensuskonferenz behandelt kontroverse Themen mit 10 bis 30 zufällig ausgewählten Personen, meist in einer dreitägigen Konferenz und zwei Vorbereitungstreffen.
• Eine Open-Space-Konferenz sammelt Ideen und Vorschläge mit 20 bis 2.000 selbstselektierten Teilnehmern und dauert typischerweise 1 bis 5 Tage.

Empirische Untersuchungen zeigen, dass Wirkung und Qualität davon abhängen, wer ein Verfahren anstößt, welche Ziele verfolgt werden und wo Macht und Entscheidungsbefugnisse liegen. Beteiligung kann politische Macht konzentrieren oder stabilisieren, dem Parteienwettbewerb dienen oder Bürger und Zivilgesellschaft tatsächlich ermächtigen. Eine breite, institutionalisierte und verbindliche Beteiligung kann bei Großprojekten öffentliche Diskussion, Verständlichkeit und Unterstützung fördern.

Kritisiert werden vor allem geringe Teilnehmerzahlen, unzureichende Repräsentanz, vorgegebene Themen, gelenkte Diskussionen, fehlende Verbindlichkeit, Enttäuschungen, hohe Kosten und mögliche Alibiübungen. Bei gelosten Gremien wird zwar eine größere soziale Vielfalt erwartet, doch wird bezweifelt, dass sie die Bevölkerung immer angemessen abbilden; insbesondere beim Bildungsniveau kann die Auswahl nach oben verzerrt sein. Kritiker bemängeln außerdem fehlende Transparenz, unklare Umsetzung, einmalige und meist von oben eingesetzte Verfahren sowie die fehlende Beteiligung an der Gestaltung des Beteiligungsprozesses selbst.

Als Weiterentwicklung werden ein echter Dialog, verständliche Kommunikation, Machbarkeitsprüfungen, klare Grenzen und Rückmeldungen zur Wirkung der Beiträge gefordert. Beteiligung soll nicht nur punktuell stattfinden, sondern zu einer dauerhaften Kultur werden. Zugleich wird diskutiert, Kommunen mehr Aufgaben, Kompetenzen und finanzielle Mittel zu übertragen. In Deutschland bleibt dabei die Frage bestehen, wie weit Kommunen Beteiligungsverfahren selbst verankern können, da die Rahmengesetzgebung beim Landesgesetzgeber liegt.