Ausländerpolitik

Was ist Ausländerpolitik?

Die Ausländerpolitik zielt darauf ab, die rechtliche, politische und soziale Stellung von Ausländern (einschließlich Staatenloser) in dem Staat, in dem sie leben, verbindlich zu regeln. Die rechtliche Stellung regelt das Ausländerrecht. Der Begriff umfasst die entsprechenden Institutionen sowie politische Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse. Sie berührt weitere Politikfelder wie Innen-, Außen- und Arbeitsmarktpolitik.

EU-Bürgerschaft und europäische Migrationspolitik

Mit dem Vertrag von Maastricht wurde die Unionsbürgerschaft eingeführt (ursprünglich Art. 17 EG-Vertrag, seit 2009 Art. 20 AEUV). Nichtdeutsche Unionsbürger werden in Deutschland umgangssprachlich EU-Ausländer genannt. EU-Bürger haben das Recht auf Freizügigkeit und freie Wohnortwahl in der Union, auf Familiennachzug, aktives und passives Wahlrecht bei Kommunal- und Europawahlen am Wohnsitz, Petitions- und Beschwerderechte sowie konsularischen Schutz durch jede Vertretung eines Mitgliedslandes. Die EU erlässt verbindliche Richtlinien, vor allem im Asylbereich, die in nationales Recht umgesetzt werden müssen (z. B. Basis des Antidiskriminierungsgesetzes). Petra Bendel unterscheidet drei Phasen: 1957–1990 koordinierte Politik ohne eigene EU-Kompetenzen (nur erste Absprachen, z. B. Kriminalitätsbekämpfung); 1990–1999 verstärkte Zusammenarbeit wegen steigender Asylzahlen (Schengener Durchführungsübereinkommen, Dubliner Übereinkommen 1997, Vertrag von Maastricht 1993, der Asylpolitik zur Gemeinschaftsaufgabe machte); seit 1999 gemeinsame Migrationspolitik: Der Vertrag von Amsterdam verlagerte die Kompetenzen nach Brüssel, das Europäische Parlament erhielt mehr Gesetzgebungsmacht, die Kommission kann Gesetzesvorhaben anstoßen, die der Zustimmung des Rates der EU bedürfen.

Das preußische Modell (1871–1918)

Die preußische Ausländerpolitik um 1900 zeigt deutliche Gemeinsamkeiten mit der späteren Gastarbeiter-Anwerbepolitik der Bundesrepublik. Das Rotationsprinzip (Saisonarbeit ohne dauerhafte Einwanderung) erleichterte den Wandel vom Agrar- zum Industriestaat. 1885 wies Preußen Massenhaft ausländische Polen aus den Grenzregionen aus und erließ ein Zuwanderungsverbot; Bismarck instrumentalisierte die nationale „Gefahr“ aus den Ostprovinzen. Nach dem Getreidepreisverfall 1873 (Große Depression) wanderten ostelbische Landarbeiter in den Westen ab; die Großbauern holten polnische Wanderarbeiter für den Hackfruchtbau. In der Provinz Posen stieg der polnische Bevölkerungsanteil von 57,2 % (1871) auf 60,9 % (1910). 1914 arbeiteten nach amtlichen Schätzungen 1,2 Millionen Arbeitsmigranten im Reich, acht von zehn davon als Saisonarbeiter in Preußen, vor allem aus russisch Zentralpolen, aus Galizien und Italien (Italiener vor allem in Ziegeleien, Tiefbau, Bergbau und Industrie). Nur in Oberschlesien durften polnisch-russische Arbeiter im Kohlebau arbeiten; deutsch-polnische Bergleute zogen als Ruhrpolen ins Ruhrgebiet. Durch staatliche Interventionen wurde das Reich das zweitgrößte Arbeitseinfuhrland der Welt nach den USA.

Kontrolle, Agenten und Konflikte im Kaiserreich

Ab 1890 baute Preußen ein Kontrollsystem zur Steuerung der polnischen Arbeitsmigration auf; 1907 erhielt die halbamtliche Preußische Feldarbeiterzentrale (später Deutsche Arbeiterzentrale) das Anwerbe- und Legitimationsmonopol. 141 Filialen überwachten die Ostgrenze; 1913 konnten 39 Grenzämter täglich bis zu 10.000 Menschen aufnehmen. Einlass fanden nur Saisonarbeiter mit festem Arbeitsvertrag und Arbeitgeber; sie erwarben eine gebührenpflichtige Legitimationskarte als Aufenthaltstitel (farblich sortiert: Niederländer/Belgier blau, Polen rot, Ruthenen gelb). Seit 1909 galt ein Inlandslegitimierungszwang, und Polen mussten in der Winter-Karenzzeit (20. Dezember bis 1. Februar) zurückkehren. Arbeitgeberwechsel bedurfte des Arbeitgeber-Einverständnisses, sonst drohte Abschiebung wegen „Kontraktbruch“. Familiennachzug war verboten, Kolonnen nach Geschlecht getrennt, Schwangerschaften führten zur Abschiebung auf eigene Kosten. Es gab vier Anwerbeformen: private Rekrutierung, kommerzielle Vermittlung, Kammernachweise und die halbstaatliche Zentrale. Agenten arbeiteten oft betrügerisch; die preußischen Regelungen schützten nur Arbeitgeber, nicht Arbeiter. Die russischen Behörden fürchteten die Massenauswanderung ihrer polnischen Bevölkerung (1892/93 wanderten allein 40.000 russische Polen nach Südamerika aus – „Brasilienfieber“; 1890–1900 verließen 300.000 Zentralpolen das Land). Bis zum Ersten Weltkrieg wanderten fünf Millionen Menschen aus Russland und Österreich-Ungarn über das Reich nach Amerika aus. Obwohl das Preußische Landesökonomie-Kollegium warnte, eine Beschränkung der Wanderarbeiter sei ein „Todesurteil“ für die Landwirtschaft, scheiterte eine internationale Regelung auf der Konferenz von Budapest 1910 an gegensätzlichen Positionen. Das Inländerprimat von 1927 und spätere Kontingentregelungen erweiterten das Instrumentarium; die antipolnische Politik Preußens beruhte jedoch nur auf sicherheitspolitischen, nicht arbeitsmarktpolitischen Erwägungen.

Von der Weimarer Zeit bis zur DDR

Drittes Reich: Laut Volkszählung vom Juni 1933 lebten 756.000 Ausländer im Reich. 1933 erließ Syrup die Verordnung über ausländische Arbeitnehmer; ab 1936 wurden über Staatsverträge Arbeiter angeworben, 1938 mit Italien, Jugoslawien, Ungarn, Bulgarien und den Niederlanden. Polnische Arbeiter durften zeitweise auch ohne gültige Papiere einreisen. Nach Kriegsbeginn (5. September 1939) galt ein Ausreiseverbot für Angehörige von Feindstaaten. Wegen des kriegsbedingten Arbeitskräftemangels mussten Millionen Zivilarbeiter und Kriegsgefangene als „Fremdarbeiter“ nach rassistischen Kriterien (Polen- und Ostarbeiter-Erlasse) getrennt unter unmenschlichen Bedingungen Zwangsarbeit leisten; es gab etwa 20.000 Lager. In Frankreich wurden ganze Jahrgänge über den Service du travail obligatoire verpflichtet. Göring befahl im Januar 1942 die Ostanwerbung; italienische Soldaten wurden nach dem Sturz Mussolinis als Militärinternierte unabhängig von der Genfer Konvention eingesetzt. DDR: Die DDR gewährte nach dem Sturz Allendes etwa 1.800 Chilenen Asyl und schloss Abkommen mit Ungarn, Polen, Algerien, Kuba, Mosambik und Vietnam; größte Gruppe waren Vietnamesen mit 59.000 Arbeitern (1989). Kontakte zu Einheimischen waren unerwünscht, bei Schwangerschaften gab es Zwangsabtreibung oder Rückkehr in die Heimat; die Stasi registrierte rechtsradikale und rassistische Übergriffe. Ausländische Grenzpändler hatten einen Sonderstatus ohne DDR-Sozialversicherungsausweis.

Bundesdeutsche Ausländerpolitik seit 1949

Grundlagen im Grundgesetz (seit 24. Mai 1949): Art. 16 gewährte ursprünglich ein individuell einklagbares Asylrecht, Art. 116 Abs. 1 schuf die Grundlage für den Zuzug von Spätaussiedlern, Abs. 2 die Rückkehr NS-ausgebürgerter Personen; das Abstammungsprinzip und das Kriterium der Volkszugehörigkeit wurden übernommen. Das Bundesvertriebenen- und Flüchtlingsgesetz von 1953 gab deutschsprachigen Aussiedlern Anspruch auf die Staatsangehörigkeit. Nach Kriegsende wurden vom NS-Staat verschleppte Personen als „Displaced Persons“ von den Alliierten verwaltet; 1951 stellte das Gesetz über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer (HAuslG) die Verbliebenen in vielen Bereichen Deutschen gleich. Nach Klaus J. Bade gibt es vier Phasen: 1) Anwerbephase 1955–1973 (Gastarbeiter): 14 Millionen Einreisen, 11 Millionen Rückkehrer; der türkische Anteil stieg auf 30 %. 2) Konsolidierung 1973–1979 nach dem Anwerbestopp: Begrenzung, Rückkehrförderung, erste Integrationsansätze; fünf Jahre Aufenthalt ergaben die unbefristete Erlaubnis, acht Jahre einen Kann-Anspruch auf Aufenthaltsberechtigung. 3) Integrationskonzepte 1979–1980: Das Kühn-Memorandum (1979) stellte fest, dass die Mehrzahl „Einwanderer“ sei, und forderte u. a. ein Optionsrecht auf Einbürgerung und kommunales Wahlrecht. 4) „Wende in der Ausländerpolitik“ 1981–2000, von Meier-Braun auch „Wettlauf um eine Begrenzungspolitik“ genannt. 1982/83 kam die Rückkehrförderung (Rückkehrprämie, Rentenbeitrags-Erstattung, Mobilitätsberatung) mit Mitnahmeeffekten; die Debatte verschob sich auf den „Asylmissbrauch“. 1989 erreichten rechtsextreme Parteien hohe Wahlergebnisse; das Ausländergesetz vom 1. Januar 1991 wurde von Juristen wie Rittstieg kritisiert (erstmals Einwandererstatus, aber Überwachungsvorschriften, keine Mehrstaatigkeit). Das Bundesverfassungsgericht verbot am 31. Oktober 1990 ein ausländisches Kommunalwahlrecht (Art. 28 GG). 1992 kam der Asylkompromiss. 2000 führte die Regierung die „Greencard“ für 20.000 ausländische IT-Fachkräfte ein (bis Ende 2003: 15.658 zugesicherte, 11.326 in Anspruch genommene Genehmigungen); anders als die amerikanische Green Card war sie befristet. Das Zuwanderungsgesetz (nach der Süssmuth-Kommission, Einsetzung 12. Juli 2000, Bericht 4. Juli 2001; erstes Gesetz 2003 wegen Formfehlers in der Bundesratsabstimmung für nichtig erklärt, Kompromiss Mai 2004) trat am 1. Januar 2005 in Kraft; ein geplantes kanadisches Punktesystem entfiel. Am 1. Januar 2005 löste das Aufenthaltsgesetz das Ausländergesetz ab und regelte erstmals Integrationsförderung: Seit 2005 sind Integrationskurse (derzeit 600 Stunden Deutsch) für Neuzuwanderer verpflichtend. Die PISA-Studie belegte die Bedeutung von Sprachkenntnissen und frühkindlicher Bildung. Nach 9/11 2001 folgten Debatten über ein Kopftuchverbot (BVerfG 2003: Verbot ohne gesetzliche Grundlage unzulässig; 2015: generelles Verbot unzulässig), islamischen Religionsunterricht und erleichterte Abschiebung von Hasspredigern. Das Fachkräfteeinwanderungsgesetz trat 2019 in Kraft; 2025 verabschiedete der Bundestag einen „Fünf-Punkte-Plan“ der Union (u. a. Grenzzurückweisungen, dauerhafte Grenzkontrollen), lehnte aber ein Zustrombegrenzungsgesetz ab. Das Staatsangehörigkeitsrecht von 2000 ergänzte das Abstammungsprinzip (ius sanguinis) um das Geburtsortsprinzip (ius soli) mit Optionspflicht zwischen 18 und 23, verkürzte die Einbürgerungsfrist von 15 auf acht Jahre (Voraussetzungen: Bekenntnis zur Verfassung, Sprachkenntnisse, Straflosigkeit, eigenständige Lebensunterhaltsfinanzierung) und erlaubt Mehrstaatigkeit nur in Härtefällen. 2000 gab es 186.688 Einbürgerungen, 2003 noch 140.731 (davon 56.244 Türkischstämmige). Seit 2005 erfasst der Mikrozensus auch frühere Staatsangehörigkeiten und Zuzugsjahr; 2004 hatten 1,4 Millionen (21 %) der 6,7 Millionen Ausländer ihren Geburtsort in Deutschland. Das Amt des Bundesausländerbeauftragten (seit 1978, erster Beauftragter Heinz Kühn) ist seit 2005 das des „Beauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration“ und legt alle zwei Jahre einen Bericht vor.