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Artikel 21 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland
Entstehungsgeschichte. Bearbeiten. Bei Art. 21 GG handelt es sich um eine Neuentwicklung des Parlamentarischen Rats, der zwischen 1948 und 1949 das Grundgesetz …
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Bedeutung und verfassungsrechtlicher Rahmen
Art. 21 GG regelt die Stellung politischer Parteien in Deutschland. Parteien wirken an der politischen Willensbildung des Volkes mit und haben deshalb einen besonderen Verfassungsstatus. Die Vorschrift bestimmt zugleich ihre Freiheit, ihre demokratische innere Ordnung, ihre Rechenschaftspflichten, die staatliche Finanzierung sowie Sanktionen gegen verfassungsfeindliche Parteien.
Art. 21 GG gilt nur für Parteien, nicht für politische Vereine oder ähnliche Organisationen. Diese dürfen jedoch ebenfalls an der politischen Willensbildung teilnehmen. Das Parteiengesetz (PartG) gestaltet die Vorgaben des Grundgesetzes näher aus. Der Bund hat dafür nach Art. 21 Absatz 5 GG die umfassende ausschließliche Gesetzgebungskompetenz; Länder dürfen Regelungen mit Parteienbezug erlassen, wenn ein ausreichender Bezug zu einer Landeskompetenz besteht, etwa beim Rundfunkrecht.
Die Norm steht eng mit dem Demokratieprinzip aus Art. 20 Absatz 1 und 2 GG zusammen. Teile ihres Gehalts, beispielsweise die Freiheit, Parteien ohne staatliche Beeinträchtigung zu gründen, sind über Art. 79 Absatz 3 GG gegen Verfassungsänderungen geschützt. In der Rechtswissenschaft ist nicht abschließend geklärt, wie Art. 21 GG dogmatisch einzuordnen ist: Er enthält staatsorganisationsrechtliche Grundsätze, Rechte von Bürgern und Parteien sowie Aufträge an den Gesetzgeber. Auch EMRK und Rechtsprechung des EGMR beeinflussen seine Auslegung.
Der Artikel trat am 24. Mai 1949 in Kraft. Seit 1. Januar 1984 müssen Parteien auch über die Verwendung ihrer Mittel Rechenschaft geben. Mit Wirkung zum 20. Juli 2017 wurde der Ausschluss von staatlicher Finanzierung ergänzt.
Wann eine Vereinigung Partei ist
Nach § 2 Absatz 1 Satz 1 PartG ist eine Partei eine Vereinigung von Bürgern, die auf Bundes- oder Landesebene auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen will. Diese gesetzliche Definition konkretisiert den verfassungsrechtlichen Parteienbegriff.
Die Vereinigung muss so organisiert sein, dass sie ihr politisches Ziel ernsthaft verfolgen kann. Sie braucht daher grundlegende Organisationsstrukturen, um an der öffentlichen Meinungsbildung teilzunehmen; häufig ist sie ein nicht rechtsfähiger Verein gemäß § 54 BGB. Außerdem muss sie auf Dauer angelegt sein und den Einzug in ein Parlament anstreben. Vereinigungen, die nur kommunal tätig werden wollen, sind deshalb keine Parteien. Wer sechs Jahre lang weder an einer Bundestags- noch an einer Landtagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen teilnimmt, verliert nach § 2 Absatz 2 Satz 1 PartG die Rechtsstellung als Partei.
Aufgaben, Aufbau und Schutz im Wettbewerb
Parteien formulieren politische Thesen, stellen sie zur öffentlichen Diskussion und legen in Parteiprogrammen dar, wie sie auf das Gemeinwohl einwirken wollen. Sie beeinflussen außerdem die Besetzung politischer Ämter. Dadurch vermitteln sie zwischen Bürgern und Staat.
Ihre innere Ordnung muss demokratischen Grundsätzen entsprechen. Die Willensbildung soll von der Parteibasis ausgehen, etwa durch regelmäßige Wahlen der Parteiführung und durch Gebietsverbände. Die §§ 6 bis 16 PartG enthalten nähere organisatorische Vorgaben. Verstößt eine Satzungsregel gegen einen demokratischen Grundsatz, ist sie nach § 134 BGB nichtig.
Parteien müssen die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie ihr Vermögen öffentlich offenlegen. Nach § 23 Absatz 1 Satz 1 PartG ist jährlich ein Rechenschaftsbericht zu erstellen. Bei Spenden und Beiträgen über 10.000 Euro ist nach § 25 Absatz 3 PartG der Name des Zuwenders anzugeben.
Art. 21 Absatz 1 Satz 2 GG schützt die freie Gründung und Betätigung. Dazu gehören selbstbestimmte Organisation, eigenes Programm sowie Entscheidungen über Aufnahme und Ausschluss von Mitgliedern; § 10 PartG konkretisiert den letzten Punkt. Nach vorherrschender Auffassung ist dies ein Grundrecht von Einzelnen und Parteien und eine besondere Ausprägung der Vereinigungsfreiheit aus Art. 9 GG. Geschützt ist auch, frei um Wähler zu werben und über Finanzmittel zu verfügen.
Zur Chancengleichheit gehört, dass Hoheitsträger Parteien im politischen Wettbewerb grundsätzlich gleich behandeln. Eine Partei darf beispielsweise nicht willkürlich von einer öffentlichen Stadthalle ausgeschlossen werden. Unterschiede sind nur bei sachlich zwingendem Grund zulässig und dürfen bestehende Ungleichheiten nicht verstärken. Eine Runde von Kanzlerkandidaten darf auf Personen mit hinreichender Wahlchance begrenzt werden, wenn andere Parteien sich an anderer Stelle ausreichend äußern können. Rundfunkanstalten dürfen Wahlwerbung nur auf offensichtliche Strafrechtsverstöße prüfen, nicht wegen nicht strafbarer verfassungsfeindlicher Äußerungen zurückweisen.
Sperrklauseln sind bei Wahlen zu Gesetzgebungsorganen zulässig, wenn sie für deren Funktionsfähigkeit notwendig sind; kommunal sind sie regelmäßig nicht erforderlich. § 5 PartG erlaubt bei öffentlichen Leistungen eine abgestufte Behandlung nach früheren Wahlergebnissen. Dies wird teilweise kritisiert, das Bundesverfassungsgericht hält die Regel aber für verfassungskonform.
Finanzierung und gerichtliche Stellung
Staatliche Parteienfinanzierung kann unmittelbar durch Zuschüsse oder mittelbar durch steuerliche Begünstigung von Parteispenden nach § 10b Absatz 2 und § 34g Einkommensteuergesetz erfolgen. Unmittelbare Zuschüsse dürfen nur einen Bruchteil der Finanzierung ausmachen, damit Parteien nicht vom Staat abhängig werden; Einzelheiten stehen in §§ 18 bis 21 PartG. Ob Parteien einen Anspruch auf staatliche Finanzierung haben, ist in der Rechtswissenschaft umstritten; auch das Bundesverfassungsgericht hat sich dazu unterschiedlich geäußert.
Bei steuerlich begünstigten Spenden setzt das Bundesverfassungsgericht Grenzen, damit besonders vermögende Spender keinen besonders großen Einfluss gewinnen. Spenden von Personenvereinigungen dürfen nicht steuerlich begünstigt werden. Bei Einzelpersonen ist die Begünstigung auf Beträge begrenzt, die ein Durchschnittsbürger aufbringen könnte.
Nach § 3 Satz 1 PartG kann eine Partei unter ihrem Namen klagen und verklagt werden; für bürgerlich-rechtliche Verfahren sind die Zivilgerichte zuständig. Sie kann unter den Voraussetzungen von Art. 19 Absatz 3 GG Verfassungsbeschwerde erheben. Ob Parteien im Organstreitverfahren parteifähig sind, ist umstritten. Die Rechtsprechung bejaht dies bei parteispezifischen Rechten aus Art. 21 GG; dann ist der Organstreit statt einer Verfassungsbeschwerde einschlägig. In der Rechtslehre wird überwiegend vertreten, dass allein die Verfassungsbeschwerde statthaft sei.
Parteiverbot und Ausschluss von Finanzierung
Ein Parteiverbot ist Ausdruck der streitbaren Demokratie. Art. 21 GG soll zugleich verhindern, dass Parteien willkürlich verboten werden: Eine Mehrheitsentscheidung des Gesetzgebers genügt nicht. Ausschließlich das Bundesverfassungsgericht entscheidet nach Art. 21 Absatz 4 GG über Verfassungswidrigkeit und Finanzierungsausschluss.
Nach Art. 21 Absatz 2 GG ist eine Partei verfassungswidrig, wenn sie nach ihren Zielen oder dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgeht, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden. Sie muss elementare Verfassungsgrundsätze ablehnen und dies aggressiv vertreten. Nach der zweiten NPD-Entscheidung müssen konkrete Anhaltspunkte von Gewicht eine erfolgreiche Verwirklichung zumindest möglich erscheinen lassen; dies heißt Potentialität. Eine konkrete Gefahr ist nicht erforderlich.
Bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gilt die Partei als verfassungsmäßig und darf durch Hoheitsträger nicht schlechter behandelt werden. Dieses Parteienprivileg schützt die Freiheit parteilicher Betätigung. Vereinigungen ohne Parteienstatus fallen nicht unter Art. 21 Absatz 2 GG; sie können nach Vereinsrecht durch den zuständigen Innenminister verboten werden.
Antragsberechtigt für ein Verbotsverfahren sind nach § 43 BVerfGG Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat; bei ausschließlich landesweit tätigen Parteien zusätzlich die jeweilige Landesregierung. Es gibt keine Antragsfrist. Bei Erfolg wird die Partei nach § 46 BVerfGG aufgelöst, Ersatzorganisationen sind verboten und ihr Vermögen kann eingezogen werden.
Erfolgreiche Parteiverbote gab es 1952 gegen die Sozialistische Reichspartei (SRP) und 1956 gegen die Kommunistische Partei Deutschlands (KPD). Das KPD-Urteil ist bis heute umstritten. Verfahren gegen Freiheitliche Deutsche Arbeiterpartei (FAP) und Nationale Liste (NL) waren unzulässig, weil diese keine Parteien waren. Das erste NPD-Verfahren von 2001 wurde wegen Verfahrensfehlern eingestellt. Im Januar 2017 wurde ein weiterer Antrag abgelehnt: Die NPD war zwar verfassungsfeindlich, besaß aber wegen ihrer politischen Bedeutungslosigkeit nicht die erforderliche Potentialität.
Art. 21 Absatz 3 GG ermöglicht seit 2017 den Ausschluss von staatlicher Finanzierung. Anders als beim Verbot genügt, dass die Partei auf die genannten Ziele „darauf ausgerichtet“ ist; Potentialität ist nicht nötig. Im Januar 2024 schloss das Bundesverfassungsgericht Die Heimat, vormals NPD, für sechs Jahre von der staatlichen Parteienfinanzierung nach § 18 PartG aus. Zugleich entfielen kraft Art. 21 Absatz 3 Satz 2 GG die steuerlichen Vorteile für die Partei und ihre Spender. Das Gericht entschied außerdem, dass Art. 21 Absatz 3 GG nicht gegen die Ewigkeitsgarantie aus Art. 79 Absatz 3 GG verstößt.