Anwerbepolitik der Bundesrepublik Deutschland

Grundzüge der Anwerbepolitik

Die Bundesrepublik Deutschland warb ab Mitte der 1950er-Jahre Arbeitskräfte aus dem Ausland an und vermittelte sie an deutsche Betriebe. Grundlage waren Anwerbeabkommen von 1955 bis 1971 mit Italien, Spanien, Griechenland, der Türkei, Marokko, Portugal, Südkorea, Tunesien und Jugoslawien. Sie erlaubten einen zunächst zeitlich befristeten Aufenthalt zur Erwerbsarbeit. Die Angeworbenen wurden als „Gastarbeiter“ bezeichnet; ab den 1960er-Jahren wurde der Begriff trotz des faktischen Wegfalls der Befristung auch für Arbeitsmigranten allgemein verwendet.

Die Politik sollte Arbeitskräfte bereitstellen, wurde aber auch von außenpolitischen Interessen beeinflusst. Viele Herkunftsländer wollten Arbeitslosigkeit verringern und Deviseneinnahmen erzielen; die Bundesrepublik wollte ihre Beziehungen stärken und bei wachsendem Bedarf Arbeitskräfte gewinnen. Insgesamt kamen von 1955 bis 1973 etwa 14 Millionen Gastarbeiter in die Bundesrepublik, ungefähr 11 bis 12 Millionen kehrten zurück. Der Anwerbestopp trat am 23. November 1973 in Kraft.

Beginn, Auswahl und Regeln

Das erste Abkommen wurde am 20. Dezember 1955 in Rom mit Italien geschlossen. Italien hatte hohe Arbeitslosigkeit und befürchtete kommunistische Unruhen. In der Bundesrepublik setzten sich unter anderem Ludwig Erhard, das Auswärtige Amt und Franz Josef Strauß für das Abkommen ein; Arbeitsminister Anton Storch war zunächst dagegen. Ausschlaggebend war im Herbst 1955 ein unerwarteter Arbeitskräftebedarf in der Landwirtschaft. Erst ab 1960 nahm die Anwerbung stark zu: Die Arbeitslosigkeit lag unter 1 %, es gab mehr offene Stellen als Arbeitslose, und Zuwanderung aus Osteuropa und der DDR reichte nicht mehr aus.

Arbeitgeber legten detaillierte Anforderungen fest, etwa Körpergröße, Gewicht, Geschicklichkeit, Rechenvermögen, Sprachkenntnisse oder Auftreten. Die Arbeitsverwaltung des Herkunftslands traf eine Vorauswahl; deutsche Stellen prüften anschließend Charakter und Gesundheit. Menschen mit Zahnkrankheiten wie Karies oder Parodontose konnten zurückgewiesen werden. Das italienische Abkommen bestimmte, dass die deutsche Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung gemeinsam mit der italienischen Arbeitsverwaltung auswählte und anwarb.

Wichtige Grundsätze waren staatliche Vermittlung, das Inländerprimat – Anwerbung nur bei fehlenden inländischen Arbeitskräften –, Tarifgleichheit mit vergleichbaren inländischen Beschäftigten, das anfangs auf ein Jahr angelegte Rotationsprinzip sowie Kontrolle bis hin zur Ausweisung bei Vertragsbruch. Das Rotationsprinzip wurde später weitgehend aufgegeben, weil Unternehmen eingearbeitete Beschäftigte halten wollten und viele Migranten blieben. Die öffentliche Zustimmung war anfangs gering: Im März 1956 lehnten 55 % der Befragten die Anwerbung italienischer Arbeiter ab, 20 % befürworteten sie; 41 % der Ablehnenden nannten genügend deutsche Arbeitskräfte als Grund.

Abkommen, Arbeit und Familien

Nach Italien folgten Abkommen mit Spanien und Griechenland (1960), der Türkei (30. Oktober 1961), Marokko und Südkorea für Bergarbeiter (1963), Portugal (1964), Tunesien (1965), Jugoslawien (1968) und Südkorea für Krankenpflegepersonal (1971). Bei Spanien, Griechenland und besonders der Türkei spielten außenpolitische Erwägungen mit; die Türkei verwies unter anderem auf NATO-Mitgliedschaft und ihren Antrag auf Aufnahme in die EWG. Ob der Mauerbau 1961 eine wesentliche Ursache für die türkische Anwerbung war, wird im Artikel unterschiedlich bewertet: Heribert Prantl sieht einen Zusammenhang, Werner Abelshauser widerspricht wegen der unterschiedlichen Arbeitsmarktsektoren.

Italien, Spanien, Griechenland und Portugal hatten Klauseln, nach denen Familiennachzug wohlwollend geprüft werden sollte. Die Abkommen mit Türkei, Marokko, Tunesien und Jugoslawien enthielten keine solche Klausel. Ab 1965/1966 konnten Ehegatten und minderjährige Kinder bis zur Vollendung des 21. Lebensjahres nachziehen. Viele Arbeitsmigranten pendelten zunächst zwischen Deutschland und Herkunftsland. Frauen wurden häufig für Niedriglohnsektoren und damalige Leichtlohngruppen angeworben; ihr Anteil unter den ausländischen Arbeitnehmern stieg von 15 % im Jahr 1960 auf rund 30 % 1973. 1970 waren 55 % der ausländischen Frauen erwerbstätig, gegenüber 29 % der westdeutschen Frauen.

Die meisten Gastarbeiter arbeiteten in den 1960er-Jahren als un- oder angelernte Beschäftigte in Industrie, Bergbau, Bau oder Landwirtschaft, oft unter schweren, schmutzigen und niedrig entlohnten Bedingungen, mit Schichtarbeit, Fließbandarbeit und Akkordlohn. Dies wird als Unterschichtung der Arbeitswelt bezeichnet: Migranten übernahmen vor allem unbeliebte Arbeitsplätze, während einheimische Beschäftigte häufiger in besser bezahlte Positionen aufstiegen. Arbeitgeber profitierten, weil deutsche Beschäftigte für dieselben Stellen aus ihrer Sicht höhere Löhne verlangt hätten. Am 10. September 1964 wurde der Portugiese Armando Rodrigues de Sá als millionster Gastarbeiter begrüßt. Ab 1970 waren Türken die größte ausländische Gruppe.

Anwerbestopp und Wandel zur Einwanderung

Am 23. November 1973 verhängte die Regierung Brandt II wegen Energie- und Wirtschaftskrise durch Erlass des Bundesarbeitsministers Walter Arendt einen Anwerbestopp. Die Vermittlung aus allen Anwerbestaaten außer Italien endete; neue Arbeitserlaubnisse wurden restriktiver erteilt. Etwa 2,6 Millionen ausländische Arbeitnehmer waren damals beschäftigt. Als Gründe nennt der Artikel sowohl die Ölkrise und eine strukturelle Krise der standardisierten Massenproduktion als auch ein wachsendes Bewusstsein für soziale und politische Kosten.

Es gab Ausnahmen, etwa ab 1974 für Bergbau, Fisch- und Konservenindustrie, Torfindustrie sowie Hotel- und Gaststättengewerbe. Südkoreanische Bergarbeiter wurden als technische Entwicklungshilfe eingestuft; bis 1977 wurden aus Südkorea weiter Bergarbeiter, Krankenschwestern und Krankenpflegehelferinnen angeworben. Werkverträge ermöglichten ebenfalls weiterhin Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte, ohne dass diese ein Arbeitsverhältnis mit dem deutschen Vertragspartner hatten und damit unter deutsches Arbeits- und Sozialrecht fielen.

Der Stopp erschwerte eine spätere Rückkehr nach Deutschland nach Kündigung und Rückreise. Zusammen mit der 1975 verringerten Zahlung von Kindergeld für nicht in Deutschland lebende Kinder verstärkte dies den Familiennachzug. Aus der zeitlich geplanten Arbeitswanderung entwickelte sich Ende der 1970er-Jahre faktisch eine Einwanderungssituation. Die Verfestigungsregelung vom 1. Oktober 1978 eröffnete nach fünf Jahren rechtmäßigen ununterbrochenen Aufenthalts unter Bedingungen eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis und nach acht Jahren eine Aufenthaltsberechtigung.

In den 1980er-Jahren blieben Anwerbestopp, Begrenzung des Familiennachzugs und Rückkehrförderung zentrale politische Ziele. Das umstrittene Rückkehrhilfegesetz 1983/84 sollte arbeitslose ausländische Arbeitnehmer zur Rückkehr bewegen. Zugleich entstanden begrenzte Maßnahmen zur Sprachförderung und Arbeitsmarktintegration, jedoch keine umfassende Integrationspolitik. Nach dem Mauerfall verstärkten rassistische Ausschreitungen und die Asyldebatte bei vielen Einwanderern die Sorge vor Ausgrenzung.

Folgen, Bildung und heutige Einordnung

Viele Arbeitsmigranten und ihre Familien blieben dauerhaft. Der Anteil der Personen in Gemeinschaftsunterkünften sank von etwa zwei Dritteln 1962 auf 23 % 1972, 10 % 1980 und 6,6 % 1985. Die Zahl ausländischer Selbständiger stieg von etwa 40.000 Anfang der 1970er-Jahre auf etwa 220.000 im Jahr 1993. Zugleich waren ehemalige Gastarbeiter im Alter oft besonders arm: Eine Studie von 2013 bezifferte die Altersarmut unter Ausländern über 65 Jahren 2011 auf 41,5 % und führt dies teilweise auf niedrige Einkommen zurück.

Schulen waren auf die Kinder der Arbeitsmigranten zunächst kaum vorbereitet. Sie wurden teils in separaten Ausländerklassen unterrichtet. Die Länder verfolgten unterschiedliche Modelle: Berlin setzte auf gemeinsamen Unterricht, bei Bedarf mit muttersprachlichem Unterricht; Bayern auf getrennte Klassen und einen Übergang in Regelklassen bei ausreichenden Deutschkenntnissen. Fehlende Sprachförderung und geringe Unterstützungsmöglichkeiten der Eltern wurden häufig als Lerndefizite verstanden. Ausländische Schüler besuchten überproportional oft Haupt- und Förderschulen; regionale Unterschiede wurden teils als institutionelle Diskriminierung gedeutet. Seit den 1980er-Jahren entwickelte sich die Ausländerpädagogik zur interkulturellen Pädagogik.

Für Nicht-EU-Bürger galt der Anwerbestopp nach ausländerrechtlichen Regeln de facto weiter, wurde aber durch Familiennachzug, Studium und Zuzugswege für Fachkräfte eingeschränkt. Das Fachkräfteeinwanderungsgesetz trat am 1. März 2020 in Kraft. Sozial- und aufenthaltsrechtliche Vergünstigungen aus den Anwerbeabkommen gelten für Arbeitnehmer aus Anwerbestaaten und ihre Familien teilweise fort.

Die Bewertung der Anwerbepolitik ist unterschiedlich. Sie erleichterte nach einer Darstellung beruflichen Aufstieg deutscher Beschäftigter; Reinhold Weber und Karl-Heinz Meier-Braun nennen 2,3 Millionen Deutsche, die vor allem wegen der Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer von Arbeiter- in Angestelltenpositionen aufgestiegen seien. Kritik richtet sich gegen fehlende öffentliche Diskussion, die Vernachlässigung von Integration und die Vorteile für Unternehmen durch gedämpfte Lohnanstiege. Außerdem wird betont, dass aus dauerhaft verbliebenen Gastarbeitern eine benachteiligte Gruppe auf Arbeits- und Wohnungsmarkt entstand.