Daseinsvorsorge

Grundidee und Aufgaben

Daseinsvorsorge bezeichnet die staatliche Aufgabe, Güter und Dienstleistungen bereitzustellen, die für ein menschliches Dasein als notwendig gelten. Gemeint ist damit die Grundversorgung der Bevölkerung. Sie ist Teil der Leistungsverwaltung, also staatlichen Handelns, das Leistungen für die Allgemeinheit bereitstellt.

Zur Daseinsvorsorge gehören insbesondere Verkehrs- und Beförderungswesen, Gas-, Wasser- und Elektrizitätsversorgung, Müllabfuhr, Abwasserbeseitigung, Bildungs- und Kultureinrichtungen, Krankenhäuser, Friedhöfe, Schwimmbäder und Feuerwehr. Diese Aufgaben werden heute größtenteils von kommunalwirtschaftlichen Betrieben wahrgenommen.

Der Staats- und Verwaltungsrechtler Ernst Forsthoff führte den Begriff 1938 in die Diskussion über die Leistungsverwaltung ein. Nach seiner Auffassung sollten Bürger Teilhaberechte an Leistungen der Daseinsvorsorge haben. Er definierte Daseinsvorsorge als „diejenigen Veranstaltungen, die zur Befriedigung des Appropriationsbedürfnisses getroffen wurden“.

Forsthoff erklärte die Notwendigkeit der Daseinsvorsorge mit der Industrialisierung und dem starken Wachstum der Städte. Durch die Konzentration vieler Menschen auf engem Raum verlor der Einzelne einen Teil seines unmittelbar beherrschten Lebensraums, etwa Haus, Hof und Werkstatt. Zugleich vergrößerte die Technik seinen effektiven Lebensraum. Dadurch wurde er auf öffentliche Vorkehrungen wie Gas, Wasser, elektrische Energie, Abwasserableitung und Verkehrsmittel angewiesen. Diese soziale Bedürftigkeit bestehe unabhängig vom Vermögen.

Ursprünglich sollten öffentliche Leistungsträger die Grundversorgung „für alle zu sozialstaatlich angemessenen Bedingungen zur Verfügung halten“, etwa durch staatliche Bahn und Post oder kommunale Wasser- und Stromversorgung. Später wurden viele Bereiche privatisiert, um sie dem Wettbewerb auszusetzen und dadurch möglichst effizient, flexibel und unbürokratisch zu organisieren. Der Sozialstaat bleibt jedoch gefordert, regelnd einzugreifen, wenn die notwendige Grundversorgung nicht erreicht wird, beispielsweise infolge von Streiks.

Daseinsvorsorge als rechtlicher Begriff

Im Verwaltungsrecht ist Daseinsvorsorge ein unbestimmter Rechtsbegriff. Das bedeutet, dass sein Inhalt nicht abschließend festgelegt ist. In Deutschland beruht sie vor allem auf der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG. Das Grundgesetz verwendet nicht den Ausdruck Daseinsvorsorge, sondern spricht von „allen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“. Das Bundesverfassungsgericht versteht darunter „Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben“.

Das Grundgesetz verpflichtet den Staat nicht umfassend zu einer einheitlichen Sicherstellung aller Leistungen. Es gibt vor allem Mindeststandards und Rahmenbedingungen vor, unter anderem durch das Sozialstaatsprinzip. Die konkrete Ausgestaltung ist weitgehend durch einfachgesetzliche Regelungen bestimmt. Jede Kommune entscheidet im Rahmen ihrer Selbstverwaltung, welche Aufgaben für sie zur Daseinsvorsorge gehören. Deshalb ist die Daseinsvorsorge nicht bundeseinheitlich festlegbar: Das Messe- und Ausstellungswesen kann etwa in einer Kommune mit Messefunktion zur Daseinsvorsorge gehören, in anderen Kommunen jedoch nicht.

Verwaltungsrechtlich zählen alle kommunalen Dienstleistungen zur Daseinsvorsorge, an deren Erbringung ein allgemeines öffentliches Interesse besteht. Nach dem Bundesverfassungsgericht handelt es sich um Leistungen, „derer der Bürger zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz unumgänglich bedarf“. Sie können wirtschaftlich oder nichtwirtschaftlich, im Wettbewerb oder als Monopol, gewinnbringend, kostendeckend oder zuschussbedürftig erbracht werden. Die Bandbreite reicht von Energie- und Wasserversorgung, Abwasser- und Abfallentsorgung, Polizei, Feuerwehr, Krankenhäusern und Friedhöfen über sozialen Wohnungsbau und ÖPNV bis zu kulturellen, sportlichen und sozialen Angeboten.

§ 2 Abs. 2 Nr. 1 Raumordnungsgesetz verlangt, ausgeglichene soziale, infrastrukturelle, wirtschaftliche, ökologische und kulturelle Verhältnisse anzustreben und dabei die „nachhaltige Daseinsvorsorge zu sichern“. Trotz gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Veränderungen gehört die kommunale Daseinsvorsorge weiterhin zum faktischen Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung.

Auf europäischer Ebene werden überwiegend entsprechende Bereiche unter dem Begriff „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ erfasst. Art. 86 Abs. 2 EGV bezeichnet sie als „marktbezogene Tätigkeiten, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und daher von den Mitgliedstaaten mit besonderen Gemeinwohlverpflichtungen verbunden werden“. Die EU-Kommission fasst den Begriff weiter und bezieht auch nichtmarktbezogene Tätigkeiten ein, die Behörden mit spezifischen Gemeinwohlverpflichtungen verknüpfen. Die Begriffe sind daher nicht vollkommen deckungsgleich. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde die Daseinsvorsorge auf europäischer Ebene in den in § 14 AEUV geregelten „Diensten von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ verankert.

Bedeutung und Grenzen im Verwaltungsrecht

Die rechtliche Bedeutung des Begriffs ist in der Verwaltungsrechtswissenschaft umstritten. Einerseits wird Daseinsvorsorge häufig als Argument und Orientierung für Verwaltungshandeln verwendet. Andererseits gilt der Begriff manchen Fachleuten eher als soziologischer Begriff mit „problemverdeutlichender, weniger problemlösender Funktion“. Ernst Forsthoff warnte 1959 selbst davor, Daseinsvorsorge könne zu einem „Allerweltsbegriff“ werden, „mit dem man alles und deshalb nichts beweisen kann“.

Einige Landesgemeindeordnungen verwenden den Begriff ausdrücklich. In Baden-Württemberg (§ 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO), Bayern (Art. 87 Abs. 1 Nr. 4 BayGO) und Thüringen (§ 71 Abs. 2 Nr. 4 KO) gilt die kommunalwirtschaftliche Subsidiaritätsklausel nur „außerhalb der kommunalen Daseinsvorsorge“. Diese Regelung wird wegen der juristischen Unschärfe des Begriffs als problematisch angesehen.

Privatisierung, Wettbewerb und Kommunalwirtschaft

Heute werden viele Aufgaben der Daseinsvorsorge nicht mehr ausschließlich durch Staats- oder Gemeindemonopole erfüllt. Private Anbieter konkurrieren mit öffentlichen Unternehmen oder übernehmen traditionelle Leistungen vollständig. Die Europäisierung des Wirtschaftsrechts führt zudem zunehmend dazu, dass kommunale Aufgaben öffentlich ausgeschrieben werden. Dadurch sehen Kommunen und Vertreter der Kommunalwirtschaft den Aufgabenbereich der Kommunalwirtschaft teilweise schrumpfen.

Daseinsvorsorge kann dennoch privatwirtschaftlich organisiert werden. In einem Gewährleistungsstaat setzt der öffentliche Sektor vor allem Rahmenbedingungen und Vertragsziele und überlässt die praktische Umsetzung privaten Unternehmen. Eine gemischtwirtschaftliche Zusammenarbeit von öffentlichen und privaten Partnern heißt Öffentlich-Private Partnerschaft (ÖPP). Sie ist meist langfristig angelegt und soll Ressourcen besser nutzen. Kommunen können dabei vom Fachwissen, der Finanzkraft und der Effizienz privater Partner profitieren.

ÖPP-Projekte bergen jedoch Risiken. Während der Vertragslaufzeit können sich die Bedingungen zum Nachteil der Kommune verändern oder die Finanzierungskosten steigen. Außerdem können Fördermittel wegfallen, die für die Erfüllung von Aufgaben der Daseinsvorsorge benötigt werden.

Als Gegenbewegung zu Privatisierungen und Teilprivatisierungen kam es ab etwa den 2000er Jahren zu Rekommunalisierungen, teilweise unterstützt durch Bürgerbegehren. Genannt werden die Wasserversorgung in Berlin und die Energienetze in Hamburg. Am 23. Juni 2017, dem internationalen Tag des öffentlichen Dienstes, fand erstmals ein Tag der Daseinsvorsorge statt.

Digitale Daseinsvorsorge

In der Diskussion über die Digitalisierung des Alltags besteht weitgehend Konsens, dass auch digitale Daseinsvorsorge zu den Aufgaben des öffentlichen Sektors gehört. Sie umfasst mehrere Bereiche:

• digitale Infrastruktur wie Breitband-Internetzugang, WLAN-Hotspots und EDV-Ausstattung;
• digitalen Content, also etwa Open Data, Live-Streaming und Social-Media-Kanäle;
• neue Services und Räume wie Public-Space-Server, Labs und Coworking-Spaces.

Der Verband kommunaler Unternehmen sieht darin eine zentrale Aufgabe zukunftsfähiger Kommunen. Auch die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) und der Deutsche Städtetag setzen sich im Rahmen der gemeinsamen Initiative „Dresdner Forderungen und OZG 2.0“ für eine Stärkung der digitalen Daseinsvorsorge ein.