Zentralverwaltungswirtschaft

Definition und Merkmale

Die Zentralverwaltungswirtschaft, auch Zentralplanwirtschaft oder Kommandowirtschaft genannt, ist eine Wirtschaftsordnung, in der eine zentrale Instanz wesentliche oder sogar alle Entscheidungen über die Nutzung knapper Ressourcen wie Arbeit, Kapital und Boden trifft. Sie entscheidet damit, welche Güter produziert werden, in welchen Mengen und wie sie verteilt werden. Im Gegensatz dazu wird die Wirtschaftsplanung in einer idealtypischen Marktwirtschaft dezentral von den Marktteilnehmern übernommen. Angebot und Nachfrage werden dort vor allem über den Preismechanismus gesteuert.

In einer idealtypischen Zentralverwaltungswirtschaft werden Produktion und Konsum vollständig geplant. Als wichtigste Instrumente dienen Planvorgaben. Sie sollen Angebot und Nachfrage aufeinander abstimmen, Ressourcen verteilen, Investitionsgüter den Produktionsbetrieben zuweisen sowie die Herstellung und Verteilung von Investitions- und Konsumgütern koordinieren.

Der Ausdruck „Planwirtschaft“ kann missverständlich sein, weil auch Unternehmen in einer Marktwirtschaft planen. Walter Eucken führte deshalb den Begriff „Zentralverwaltungswirtschaft“ ein. Nach dem Eigentum an den Produktionsmitteln wird zwischen sozialistischer und kapitalistischer Zentralverwaltungswirtschaft unterschieden. Eine weitere Einteilung unterscheidet Zentralverwaltungswirtschaften mit Privateigentum, etwa die Kriegsökonomie, mit Gesellschaftseigentum, etwa die Rätedemokratie, und mit Staatseigentum, insbesondere die staatssozialistische Zentralplanwirtschaft.

In der Realität sind Wirtschaftsordnungen keine vollständigen Idealtypen. Marktwirtschaften enthalten beispielsweise Unternehmensplanung, marktbeherrschende Oligopole oder Monopole und staatliche Eingriffe wie Subventionen. Bei besonders starken Eingriffen spricht man von gelenkter Volkswirtschaft oder Staatsinterventionismus; im Englischen wird dafür auch „Mixed Economy“ verwendet. Umgekehrt enthalten Zentralverwaltungswirtschaften teilweise marktwirtschaftliche Elemente, etwa die Neue Ökonomische Politik der Sowjetunion der 1920er Jahre, die sozialistische Marktwirtschaft im ehemaligen Jugoslawien und die Sonderwirtschaftszonen der Volksrepublik China.

Theoretische Grundlagen und Entwicklung

Historische Vorläufer zentraler Wirtschaftsplanung finden sich in den bronzezeitlichen Palastwirtschaften. Platon sah die Planung gemeinsamer Bedürfnisse, der Produktion sowie der Organisation und Verteilung als Aufgabe staatlicher Institutionen oder beauftragter Personen. Weitere Entwürfe stammen von Thomas Morus in Utopia (1516), Tommaso Campanella in La città del Sole (1623) und Jean-Jacques Rousseau in seinen auf einem Gesellschaftsvertrag beruhenden Staatsentwürfen von 1762. Johann Gottlieb Fichte postulierte 1800 in Der geschlossene Handelsstaat einen planwirtschaftlich organisierten Staat mit hermetischen Außengrenzen. Robert Owen versuchte später mit der genossenschaftlich organisierten Kolonie New Harmony in Indiana, frühsozialistische Wirtschaftsideen praktisch umzusetzen.

Im Marxismus galt das Fehlen einer gesamtgesellschaftlichen Planung im Kapitalismus als „Anarchie der Produktion“. Karl Marx und Friedrich Engels verlangten 1848 im Manifest der Kommunistischen Partei die schrittweise Verstaatlichung der Produktionsmittel und ihre Zentralisierung in den Händen des Staates. Zu den konkreten Forderungen gehörten die Zentralisation des Kredits durch eine Nationalbank mit Staatskapital und Monopol, die Zentralisation des Transportwesens sowie die Vermehrung von Nationalfabriken und die Verbesserung der Ländereien nach einem gemeinschaftlichen Plan. Marx und Engels grenzten sich vom utopischen Sozialismus ab, weil sie eine sozialistische Gesellschaftsordnung an geschichtliche Voraussetzungen banden. Marx erwartete, dass Krisen, Arbeitslosigkeit, fallende Profitraten und der Widerspruch zwischen gemeinschaftlicher Produktion und privater Aneignung den Übergang zu einer „assoziierten Produktionsweise“ vorbereiten könnten. Als mögliche Vorstufen nannte er unter anderem Genossenschaften und „Kooperativfabriken der Arbeiter“.

Joseph Schumpeter hob 1942 in Kapitalismus, Sozialismus und Demokratie mögliche Vorteile einer sozialistischen Planwirtschaft hervor: das Fehlen störender Konjunkturzyklen, größere Planungssicherheit der Betriebe und geringere Arbeitslosigkeit. Diese Vorteile sah er vor allem bei einer zunehmend statischen Wirtschaft; bei dynamischer Entwicklung hielt er das kapitalistische System für überlegen. Unter dem Eindruck des New Deal und der Kriegsplanung entwarf Carl Landauer Überlegungen zu einer „nationalen Planung“ in den USA. Albert Einstein begründete 1949 in Why Socialism? den Sozialismus unter anderem mit der „Verkrüppelung der Individuen“ im Kapitalismus und forderte gesellschaftliches Eigentum an Produktionsmitteln, die geplant eingesetzt werden sollten. Er betonte jedoch, dass nicht jede Planwirtschaft Sozialismus sei und eine Planwirtschaft auch zu völliger Versklavung führen könne. Planwirtschaft bezeichnet eine Wirtschaftsform, Sozialismus dagegen eine Gesellschaftsform, die sich bei Marx auf die Herrschaft des Proletariats und letztlich auf das Verschwinden der Klassen und des Staates bezieht.

Historische und heutige Beispiele

Das wichtigste historische Beispiel ist die Zentralverwaltungswirtschaft der UdSSR und anderer realsozialistischer Staaten. Kennzeichnend waren staatliches Eigentum an den Produktionsmitteln, die zentrale Steuerung des Wirtschaftsprozesses, staatlich festgelegte Preise und Löhne sowie ein staatliches Außenhandelsmonopol. Ein großer Teil der landwirtschaftlichen Nutzfläche war genossenschaftlich organisiert, unterstand aber ebenfalls der staatlichen Planung. Planungsbehörden wie Gosplan in der UdSSR oder die Staatliche Plankommission der DDR erstellten auf Grundlage von Prognosen über gesellschaftliche Bedürfnisse meist Jahrespläne, die in Mehrjahrespläne, etwa Fünfjahrpläne, eingebunden waren. Den Betrieben wurden genaue Produktionsmengen vorgegeben. Diese starke Orientierung an Mengenvorgaben wurde auch „Tonnenideologie“ genannt.

In einer Kriegswirtschaft treten häufig staatliche Lohn- und Preiskontrollen, Warenkontingentierung, Dienstverpflichtungen für Arbeitskräfte, Steuererhöhungen und Zwangssparen auf. Die Einordnung der Wirtschaft im Nationalsozialismus ist unter Wirtschaftshistorikern umstritten. Einerseits bekannte sich Adolf Hitler zum Privateigentum und warnte 1935 vor Bürokratisierung und der „Erstickung der ewig schöpferischen privaten Einzelinitiative“. Andererseits führten der Neue Plan von 1934, der Vierjahresplan von 1936 und insbesondere die Kriegswirtschaft unter Albert Speer ab 1942 zu weitreichender staatlicher Steuerung. Preise, Devisen, Rohstoffe, Arbeitskräfte und Investitionen wurden zunehmend gelenkt. Mit der Zentralen Planung ab April 1942 und dem Planungsamt ab September 1943 bewegte sich die Wirtschaft in Richtung Zentralverwaltungswirtschaft.

Ob sie einer echten Planwirtschaft entsprach, bleibt jedoch umstritten. Nach Dietmar Petzina war der NS-Staat davon weit entfernt; Rolf-Dieter Müller betonte Unterschiede zum sowjetischen System. Markus Albert Diehl sieht dagegen eine weitgehende Annäherung an die Zentralplanwirtschaft und bezeichnet sie als „Zentralverwaltungswirtschaft mit privatem Eigentum“ oder „kapitalistische Zentralverwaltungswirtschaft“. Marcel Boldorf hebt die Verbindung zentraler Rohstoffplanung mit privatwirtschaftlichen Anreizen hervor; bis 1945 sei keine eindeutige ordnungspolitische Entscheidung gefallen. In Reden von 1944 und Veröffentlichungen von 1944 und 1945 wurde eine dauerhafte Nachkriegs-Planwirtschaft ausdrücklich zurückgewiesen.

Frankreich verwirklichte seit dem Zweiten Weltkrieg im Rahmen der Planification zehn Fünfjahrespläne; der letzte endete 1992. Ein elfter Plan war für 1993 bis 1997 vorgesehen. Nach dem Untergang der realsozialistischen Systeme in Osteuropa zwischen 1989 und 1991 gibt es nur noch wenige Länder mit dieser Wirtschaftsordnung. Planwirtschaft wird weiterhin in Kuba und Nordkorea sowie teilweise in der Volksrepublik China und in Vietnam betrieben. Auch der „Sozialismus des 21. Jahrhunderts“ in Venezuela enthält Elemente der Zentralverwaltungswirtschaft.

Neue Modelle und Kritik

Neuere Entwürfe versuchen, zentrale Planung demokratischer oder technisch leistungsfähiger zu gestalten. Pat Devine entwickelte ein Modell demokratischer Planung, in dem Planung als politischer Prozess ausgehandelter Koordination verstanden wird und die Betroffenen Entscheidungen direkt oder indirekt selbst treffen. Michael Albert entwarf die partizipatorische Ökonomie als Gegenmodell zum Kapitalismus und zu aus seiner Sicht autoritären Zentralverwaltungswirtschaften klassisch-marxistischen Typs. Die demokratische Planabstimmung soll dabei mit Computer und Internet erfolgen.

Salvador Allende startete während seiner Regierungszeit von 1970 bis 1973 mit Cybersyn den ersten Versuch eines Echtzeit-Computerplanungssystems. Paul Cockshott und Allin Cottrell vertreten die Auffassung, dass moderne Informationstechnologie sozialistische Planung in Echtzeit ermöglichen könne. Bedürfnisse könnten dadurch schneller und ressourcenschonender erfüllt werden als in früheren Planwirtschaften. Ihre mathematischen Modelle sind jedoch fachlich umstritten; ein vorgeschlagenes System für Arbeitszeitkonten in Venezuela wird in den Grundlinien der Nation von Venezuela 2007 bis 2013 nicht erwähnt. Katharina Pistor warnte 2020 vor der Möglichkeit einer zentralstaatlichen Planung durch Big-Techfirmen und Big Data, die den Markt als Steuerungsinstrument überflüssig machen könnte.

Die zentrale Kritik richtet sich vor allem gegen folgende Probleme:

• Informationsmangel: Friedrich August von Hayek zufolge kann eine zentrale Planungsstelle niemals alle relevanten Informationen über Fähigkeiten, Bedürfnisse und andere Parameter besitzen. Dadurch könnten falsche Entscheidungen, Mangel oder Überschüsse und eine Verschwendung von Ressourcen und Arbeitskraft entstehen.

• Mangel an Flexibilität: Verbindliche Planvorgaben lassen Unternehmen nur geringe Entscheidungsspielräume. Dies könne Dynamik und Innovationsfähigkeit beeinträchtigen und technologische Rückständigkeit sowie einen geringeren Lebensstandard fördern.

• Fehlende Steuerungssignale: Ludwig von Mises argumentierte, dass ohne Privateigentum an Produktionsmitteln keine aussagekräftigen Marktpreise für diese Produktionsmittel existierten. Dann lasse sich nicht zuverlässig berechnen, welche wirtschaftlichen Entscheidungen das materielle Wohlbefinden der Verbraucher erhöhen. Dringende Bedürfnisse könnten deshalb unbefriedigt bleiben.

• Mangelnder technologischer Fortschritt: Nach Jürgen Pätzold fehlt wegen des fehlenden Wettbewerbs der Druck, neue technische und organisatorische Lösungen zu entwickeln. Ludwig von Mises sah nur in der „unermüdlichen Erfindungsgabe“ und dem „Hang zu Neuerungen“ von Unternehmern ein Gegengewicht zur bürokratischen Routine.

• Mangel an Demokratie und Selbstbestimmung: Kritiker verbinden zentrale Planung mit Kollektivismus, Einparteiensystem, Oligarchie und Diktatur. Die Handlungs- und Bewegungsfreiheit einzelner Menschen könne als Störfaktor behandelt werden. Wilhelm Röpke und andere sahen darin einen Widerspruch zum Ideal selbstverantwortlicher und selbstbestimmter Menschen. Historisch waren Zentralverwaltungswirtschaften nach der im Artikel dargestellten Kritik stets mit Einparteiensystemen, Oligarchie und Diktatur verbunden.

Rechtliche Einordnung und Vergleich

Ob das Grundgesetz planwirtschaftliche Maßnahmen ausschließt, wird unterschiedlich beurteilt. Nach einer Auffassung schließt es sowohl die Extreme einer staatlichen Zwangswirtschaft als auch eines liberalistischen „Laissez-faire“ aus. Hans-Jürgen Papier beschreibt das Grundgesetz als grundsätzlich wirtschaftspolitisch neutral, sieht den gesetzgeberischen Spielraum aber durch wirtschaftsverfassungsrechtliche Grundsätze nicht unerheblich eingeschränkt. Eine Wirtschaftsordnung, die die Volkswirtschaft prinzipiell durch Zentralverwaltung und imperative, zentralisierte Staatsplanung koordinieren wolle, sei in Deutschland daher nicht zulässig. Das Grundgesetz sei nicht so neutral, dass die bestehende Wirtschaftsordnung ohne Weiteres in eine Zentralverwaltungs- oder Zentralplanwirtschaft umstrukturiert werden könne.

Martin Kriele sieht insbesondere dezentrale Lohnfindung und die Festlegung von Arbeitsbedingungen durch Koalitionsfreiheit und Mitbestimmung als unvereinbar mit der Zentralverwaltungswirtschaft. Da die Koalitionsfreiheit in Artikel 9 Absatz 3 des Grundgesetzes geschützt ist, begründet ein Teil der Literatur damit die Unvereinbarkeit. Außerdem würde die Durchsetzung einer Zentralverwaltungswirtschaft ein Auswanderungsverbot erzwingen. Nach herrschender Meinung ist formal jedoch jede ökonomische Ausgestaltung möglich, sofern sie die Grundrechte achtet. Deshalb forderten einige Ökonomen eine Präzisierung des Grundgesetzes und die Streichung von Formulierungen zur Sozialisierung von Grund und Boden sowie Produktionsmitteln.

Ein grober Vergleich der Wirtschaftsordnungen ergibt: In der Zentralverwaltungswirtschaft sind Preise staatlich fixiert, Produktionsmittel verstaatlicht und die Planerfüllung das Formalziel. In der sozialistischen Marktwirtschaft gibt es staatlich fixierte und teilweise Marktpreise, vergesellschaftetes Eigentum und eine Verbindung von Einkommens- und teilweise Gewinnprinzip. In der Marktwirtschaft bestimmen grundsätzlich Marktpreise, Privateigentum an Produktionsmitteln und das Gewinnprinzip die Ordnung; ausnahmsweise können Mindest- und Höchstpreise oder das Kostendeckungsprinzip gelten. Das Schema ist nur ein grobes Muster, da etwa auch marktwirtschaftlich organisierte Staaten Preise für bestimmte Produkte binden können.

Eine literarische Darstellung einer zentral geplanten Wirtschaft findet sich in Edward Bellamys Utopie Ein Rückblick aus dem Jahre 2000 auf das Jahr 1887. Dort wird die Wirtschaft durch eine gleichmäßig verteilte Arbeitspflicht organisiert, die sowohl Arbeitszeit als auch Arbeitsqualität umfasst. Bellamy betrachtete die Kriegswirtschaft der USA während des US-Bürgerkriegs als Beispiel.