Wohnungspolitik

Begriff, Ziele und Zuständigkeiten

Wohnungspolitik, auch Wohnungsbaupolitik, bezeichnet im engeren Sinne die öffentliche Politik für das Wohnungswesen. Sie umfasst sowohl konkrete staatliche Eingriffe als auch die Ziele, an denen diese Eingriffe ausgerichtet sind. Die Wahl der Mittel hängt von den Informationen ab, die politischen Planungen und Entscheidungen zugrunde liegen. Dabei können Zielkonflikte zwischen verschiedenen politischen Zielen und Interessenkonflikte zwischen den beteiligten Akteuren entstehen.

Der Staat greift rechtlich, finanziell und planerisch in den Wohnungsmarkt ein. Dazu gehören Stadtplanung, öffentlicher beziehungsweise staatlich geförderter Wohnungsbau und die Förderung des Neubaus von Mietwohnungen. In Deutschland bestimmen vor allem die Bundesregierung und die Landesregierungen die Rahmenbedingungen; die Kommunen setzen überwiegend Bundes- und Landesrecht vor Ort um.

Zwei wichtige, teilweise gegensätzliche Ziele sind der soziale Wohnungsbau und die Förderung des Wohneigentums. Der Begriff Wohnbauförderung kann sowohl ein politisches Ziel als auch die Gesamtheit mehrerer Fördermaßnahmen bezeichnen.

Aufgaben und Instrumente des Staates

Im Rahmen der Sozialpolitik und der Daseinsvorsorge soll der Staat eine Mindestversorgung mit Wohnraum sichern, wenn Menschen diese nicht aus eigener Kraft erreichen können. Wie weit diese Verantwortung reicht, wird je nach politischer Ideologie und Menschenbild unterschiedlich beurteilt. Ein möglicher Grundsatz ist das Subsidiaritätsprinzip: Übergeordnete staatliche Stellen sollen nur dann eingreifen, wenn Einzelne oder kleinere Gemeinschaften eine Aufgabe nicht selbst erfüllen können.

Wohnungspolitik soll insbesondere Verteilungs- und Zugangsprobleme lösen. Die Belastung durch die Miete soll auch für Haushalte mit geringem Einkommen tragbar bleiben. In Deutschland lassen sich drei praktische Bereiche unterscheiden:

• Soziale Absicherung des Wohnens: Dazu dienen Wohngeld, sozialer Wohnungsbau und der Ankauf von Belegungsbindungen. Eine Belegungsbindung verpflichtet dazu, bestimmte Wohnungen für berechtigte Haushalte bereitzuhalten.

• Günstige Angebots- und Nutzungsbedingungen: Zu den Mitteln gehören die Ausweisung und Erschließung von Bauland, Stadterneuerung und Stadtentwicklung, Kündigungsschutz und steuerrechtliche Regelungen.

• Wohneigentumspolitik: Sie fördert selbstgenutztes Wohneigentum und beruht teilweise auf vermögenspolitischen Grundsätzen. Ein früheres gesetzliches Instrument war die Eigenheimzulage.

Historische Entwicklung

Im 19. Jahrhundert setzte sich die Auffassung durch, dass der Wohnungsmarkt nicht vollständig sich selbst überlassen werden dürfe. Industrialisierung und Landflucht ließen den Wohnungsbedarf in den Städten stark wachsen. Bodenspekulation, Wuchermieten und Obdachlosigkeit führten aus Gründen der öffentlichen Sicherheit, Ordnung und Gesundheit zu staatlichen Eingriffen. Wohnungsnot und Wirtschaftskrise nach dem Ersten Weltkrieg verstärkten diese Entwicklung; zahlreiche Gesetze sollten den Wohnungsmangel bekämpfen.

Nach dem Zweiten Weltkrieg war knapp ein Viertel der ungefähr 18 Millionen Wohnungen in Deutschland zerstört. Zugleich mussten mehr als zwölf Millionen Flüchtlinge untergebracht werden. Die Wohnraumversorgung wurde deshalb zu einer zentralen Staatsaufgabe, und auf Bundesebene entstand ein Wohnungsbauministerium. Das Erste Wohnungsbaugesetz von 1950 und das Zweite Wohnungsbaugesetz von 1956 schufen gesetzliche Grundlagen für drei Bereiche: öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau, steuerbegünstigten Wohnungsbau und frei finanzierten Wohnungsbau. Das Zweite Wohnungsbaugesetz bildet laut Artikel bis heute die Grundlage der sozialen Wohnungspolitik.

In der DDR regulierte der Staat Bautätigkeit und Mietpreise stark. Der Neubau in industrieller Plattenbauweise wurde bevorzugt, während Altbauten häufig nicht ausreichend erhalten wurden. Selbstgenutztes Wohneigentum war nur sehr begrenzt möglich. Die Mieten für Altbauten blieben auf dem Stand von 1936 eingefroren; Neubau-Mieten wurden 1981 zentral festgelegt und betrugen durchschnittlich 0,45 Euro je Quadratmeter Wohnfläche. Da die Mieten weder am Wohnwert orientiert noch kostendeckend waren, deckten die Einnahmen nur zehn bis 15 Prozent der Kosten. Unterlassene Reparaturen und die Entvölkerung von Altstadtgebieten waren Folgen.

Wohnungspolitik in Deutschland

In Deutschland stehen unterschiedliche Konzepte nebeneinander. Einige setzen auf eine Wiederbelebung des sozialen Wohnungsbaus, andere auf Wohngeld auch bei höheren Einkommensgrenzen. Ein Reformvorschlag will Bestandsmieten durch eine veränderte ortsübliche Vergleichsmiete an Marktmieten angleichen und zugleich alle tatsächlich Bedürftigen bis in mittlere Einkommensbereiche stärker individuell fördern.

Für die kommunale Ebene schlug das Münchner Forum einen „Konzeptuellen Wohnungsbau“ für kommunale Wohnungsunternehmen, Genossenschaften und private Baugemeinschaften vor. Weitere vorgeschlagene Mittel sind strengere SoBon-Regeln für neu ausgewiesenes Bauland, kleinere Wohnungen, beschleunigte Verfahren nach § 13a BauGB, Nachverdichtung, Mobilitätsstationen für CarSharing und weniger vorgeschriebene Stellplätze.

Die Förderung von Wohneigentum ist umstritten. Die Eigenheimzulage wurde abgeschafft; seit dem 1. Januar 2006 erhalten Neufälle keine Förderung mehr. Bei der seit 2002 staatlich geförderten „Riester-Rente“ kann selbstgenutztes Wohneigentum über das Entnahmemodell nach § 92a und § 92b EStG berücksichtigt werden. 2016 lebten in Deutschland 54 % der Menschen zur Miete, mehr als in jedem anderen europäischen Land. Dänemark folgte mit 34 %; in anderen Ländern lag der Mietanteil kaum über 25 %. Forderungen nach einer höheren Wohneigentumsquote verweisen auf hohe Kaufnebenkosten sowie fehlende Anreize durch Steuerfreibeträge und Kreditversicherungen.

Zu den Kaufnebenkosten zählen die Grunderwerbsteuer und die Maklerprovision. Das Jahressteuergesetz 1997 erhöhte die Grunderwerbsteuer von 2 % auf 3,5 %, also um 75 %. Seit dem 1. September 2006 dürfen die Länder den Steuersatz nach Art. 105 Abs. 2a Satz 2 GG selbst bestimmen. So erhöhten Berlin und Hamburg die Steuer auf 4,5 %, Rheinland-Pfalz zum 1. März 2012 um anderthalb Prozentpunkte und Nordrhein-Westfalen zum 1. Oktober 2011 auf 5 %. Bayern ergänzte das Baukindergeld bei Anträgen bis zum 31. Dezember 2020 jährlich um 300 Euro je Kind. Seit 2020 schreibt § 656c BGB beim Kauf von Wohnungen und Einfamilienhäusern als Regelfall eine hälftige Teilung der Maklerprovision vor, wenn der Käufer Verbraucher ist.

Bundespolitik und soziale Lage seit 2013

Die zweite große Koalition unter Angela Merkel vereinbarte Ende 2013 ein Bündnis für Wohnen. Ein Pakt für bezahlbares Wohnen und Bauen verlangte unter anderem eine Mietpreisbremse, mehr sozialen Wohnungsbau, höheres Wohngeld, eine degressive Abschreibung für neu gebaute Wohnungen und die Zuordnung der Maklerkosten nach dem Verursacherprinzip.

Am 5. März 2015 beschloss der Deutsche Bundestag die Mietpreisbremse. Sie begrenzt die Überschreitung der ortsüblichen Vergleichsmiete auf 10 %. Das Ende 2018 beschlossene Mietrechtsanpassungsgesetz verschärfte diese Regel und senkte den Anteil der Modernisierungskosten, den Vermieter auf Mieter umlegen dürfen, von 11 auf 8 Prozent. Ebenfalls 2018 wurden das Baukindergeld und eine Sonderabschreibung für den Mietwohnungsneubau gesetzlich beschlossen.

Untersuchungen bewerten die Mietbelastung unterschiedlich. Eine 2018 im Auftrag der Hans-Böckler-Stiftung erstellte Bilanz der Humboldt-Universität kam zu dem Ergebnis, dass vier von zehn Haushalten beziehungsweise 8,6 Millionen Einwohner deutscher Großstädte mindestens 30 Prozent ihres Nettoeinkommens für Miete und Nebenkosten ausgeben. Das Institut der deutschen Wirtschaft Köln erklärte dagegen 2020, nur 2,2 % der Gesamtbevölkerung gäben 30 % ihres Einkommens für eine Großstadtwohnung aus; nur eine kleine Haushaltsgruppe sei daher deutlich von steigenden Wohnkosten betroffen.

Jährlich fallen bundesweit durchschnittlich 90.000 Sozialwohnungen aus der Mietpreisbindung. Geförderte Neubauten ersetzen nicht einmal ein Drittel dieser Abgänge. Der Bestand sank von 4 Millionen Sozialwohnungen im Jahr 1980 auf 2,1 Millionen 2006 und anschließend durchschnittlich um 55.000 Wohnungen pro Jahr auf 1,2 Millionen im Jahr 2018. Ende 2017 erhielten knapp 600.000 Haushalte insgesamt 1,1 Milliarden Euro Wohngeld, durchschnittlich etwa 150 Euro monatlich. Laut Artikel hatte die Mietpreisbremse auf Haushalte mit geringem Einkommen „keinen Einfluss“.

Europäischer Vergleich

In den Mitgliedstaaten der Europäischen Union werden vor allem vier Instrumente eingesetzt: Wohnkostenzuschüsse, Hilfen für Hauskäufer und Eigentümer, subventionierter Wohnungsbau und Mietregulierung. Kontrollen der Miethöhe gibt es besonders in westlichen EU-Staaten. Bei den auf einzelne Haushalte ausgerichteten Instrumenten überwiegt die Unterstützung von Käufern und Eigentümern gegenüber Wohnkostenzuschüssen. Energieeffizienz spielt in fast allen Staaten nur teilweise eine Rolle. Das verbreitetste Problem sind steigende Immobilienpreise und Mieten in Städten, damit verbundene Finanzierungsprobleme und ein Mangel an sozialem oder gefördertem Wohnraum.

Belgien, Dänemark, Frankreich, Italien, die Niederlande, Schweden und die Schweiz greifen durch Steuererleichterungen ein. Großbritannien, Italien, die Niederlande, Österreich, Polen und Ungarn nutzen häufig Subventionen, besonders zinsverbilligte Darlehen. Öffentliche Unternehmen bauen in Frankreich, Finnland, Irland, Norwegen und Polen Sozialwohnungen. Italien fördert energetische Sanierungen durch Steuererleichterungen; Großbritannien unterstützt den Hauskauf besonders stark.

In Frankreich verpflichtet das Gesetz über urbane Solidarität SRU seit 2000 Städte und Gemeinden mit mehr als 3500 Einwohnern, bei Baugenehmigungen so viele neue Sozialwohnungen vorzusehen, dass ihr Anteil in der Kommune mindestens 20 Prozent erreicht. Wien verfolgt seit Jahrzehnten eine Grundstückspolitik, bei der Käufer einen Teil der Flächen an die Stadt verkaufen müssen. Die Stadt vergibt diese Flächen anschließend in Erbpacht oder nutzt sie für eigenen sozialen Wohnungsbau. Nationale Mieterverbände fordern außerdem sozialen Wohnungsbau mit EU-Mitteln und ein europaweites Immobilienregister, um Schwerpunkte der Spekulation besser zu erkennen.