Wohlfahrtsstaat – einfach erklärt

Definition und Abgrenzung

In der Politikwissenschaft ist der Wohlfahrtsstaat ein Staat, dessen wesentliches Staatsziel die Wohlfahrt seiner Bürger ist. Wohlfahrt umfasst alle Maßnahmen zur Steigerung des sozialen, materiellen und kulturellen Wohlergehens. International und wissenschaftlich dient „Wohlfahrtsstaat“ als Oberbegriff für unterschiedlich umfangreiche Modelle.

Im Deutschen werden „Wohlfahrtsstaat“ und „Sozialstaat“ häufig gleichbedeutend verwendet. Teilweise bezeichnet Sozialstaat jedoch einen auf die Kernfunktionen sozialer Sicherung, etwa Sozialversicherungen, beschränkten und daher „schlankeren“ Staat. Wohlfahrtsstaat wird dann mit umfassender Versorgung und starker staatlicher Regelung verbunden. In polemischer Verwendung wird er sogar dem Sozialstaat gegenübergestellt: Während der Sozialstaat Menschen vor allem in unverschuldeten Notlagen unterstützt und solchen Notlagen vorbeugt, soll der Wohlfahrtsstaat angeblich eine umfassende Versorgung organisieren.

Sozialpolitik bedeutet allgemein staatliche Eingriffe in die Lebensverhältnisse der Bevölkerung. Sie gab es bereits früher, etwa in Form der englischen Armengesetzgebung seit dem 16. Jahrhundert. Als staatliche Aufgabe gilt Sozialpolitik jedoch erst seit dem 19. Jahrhundert. Von einem Wohlfahrtsstaat spricht die Wissenschaft, wenn Sozialpolitik nicht mehr nur bedürftigen Gruppen gilt, sondern der Bevölkerungsmehrheit. Die meisten Staaten entwickelten sich zwischen den 1920er und 1960er Jahren zu Wohlfahrtsstaaten.

Der internationale englische Begriff „welfare state“ ist deskriptiv-neutral. Der deutsche Begriff „Wohlfahrtsstaat“ wird dagegen häufig abwertend als Übertreibung oder Auswucherung staatlicher Fürsorge benutzt. Im wissenschaftlichen soziologischen Sprachgebrauch wird er dennoch neutral verwendet.

Entstehung und Entwicklung

Die Entstehung des Wohlfahrtsstaates wird meist durch drei einander ergänzende Ansätze erklärt: den funktionalistischen, den konflikttheoretischen und den institutionalistischen Ansatz.

Ausgangspunkt waren die gesellschaftlichen Veränderungen der Industrialisierung. Mit der industriellen Produktionsweise waren Arbeiter neuen Risiken ausgesetzt, besonders Invalidität durch Arbeitsunfälle und Arbeitslosigkeit. Krankheit und Alter waren zwar keine neuen Risiken, doch traditionelle Hilfen wie die Großfamilie verloren durch die notwendige örtliche Mobilität an Bedeutung. Das Zunftwesen wurde im 19. Jahrhundert abgeschafft. Der funktionalistische Ansatz betont, dass die wirtschaftlichen Wachstumsraten des industriellen Kapitalismus die neuen Risiken abmildern konnten. Als wichtige Variable gilt der steigende Anteil unselbstständig Beschäftigter, der den Ausbau sozialer Leistungen begünstigte.

Der konflikttheoretische Ansatz hebt dagegen die Entstehung von Gewerkschaften und sozialistischen Parteien hervor. Von ihnen ging aus Sicht der politischen Eliten eine Gefahr für die öffentliche Ordnung aus. Sozialleistungen konnten daher dazu beitragen, soziale Konflikte mit der aufstrebenden Arbeiterschaft zu befrieden. Wichtig war außerdem ein verändertes gesellschaftliches Denken: Seit der Aufklärung setzte sich zunehmend die Vorstellung durch, dass Lebensverhältnisse weder gottgegeben noch naturgesetzlich unveränderbar seien. Im 19. Jahrhundert entstand die Auffassung, der Staat könne komplexe kollektive Aufgaben bewältigen.

Der institutionalistische Ansatz untersucht politische und administrative Problemlösungen. Ihre Entwicklung ist pfadabhängig, das heißt, frühere Entscheidungen beeinflussen spätere Entwicklungen. In Deutschland wurde die Grundstruktur durch die Bismarckschen Sozialreformen gegen Ende des 19. Jahrhunderts geschaffen. Zu den bedeutendsten Sozialversicherungen gehörten Rentenversicherung, Krankenversicherung und Unfallversicherung. Zunächst war nur die Fabrikarbeiterschaft einbezogen; Landbevölkerung, Angestellte und gewerbliche Arbeiter wurden schrittweise erfasst. Erst seit Ende der 1960er Jahre gilt Deutschland als voll entwickelter Wohlfahrtsstaat. Auch die evangelische und katholische christliche Soziallehre beeinflusste seine Gestaltung.

Grundtypen und Finanzierungsmodelle

Nach Esping-Andersen werden drei Grundtypen unterschieden:

Der liberale Wohlfahrtsstaat gewährt staatliche Leistungen überwiegend nach einer Bedürftigkeitsprüfung. Universelle Leistungen und Sozialversicherungen haben geringere Bedeutung. Die Umverteilung von Vermögen ist schwach ausgeprägt. Beispiele sind die USA, Kanada und Australien.
Der konservative Wohlfahrtsstaat bietet stärkere soziale Sicherheit, erhält aber soziale Statusunterschiede. Die christliche Soziallehre, traditionelle Familienformen und das Subsidiaritätsprinzip haben großen Einfluss. Private Absicherung ist weniger wichtig als im liberalen Modell, die Umverteilungswirkung bleibt jedoch ebenfalls eher gering. Typisch sind korporatistische, etatistische und paternalistische Strukturen. Beispiele sind Deutschland, Österreich und Frankreich.
Im sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaat gilt Universalität als oberstes Prinzip. Soziale Sicherheit wird der gesamten Wohnbevölkerung gewährt. Der Dekommodifizierungsgrad ist hoch: Ein weitgehend markt- und insbesondere arbeitsmarktunabhängiges Leben soll möglich sein. Außerdem soll die Abhängigkeit von familiärer Unterstützung gering sein. Die Umverteilungswirkung ist stärker als in den beiden anderen Modellen. Beispiele sind Dänemark, Schweden und Norwegen.

Teilweise wird nach Leibfried ein vierter, rudimentärer Typ ergänzt. Er kommt in ärmeren, weniger industrialisierten Ländern mit geringerem Durchschnittseinkommen vor, etwa Spanien, Portugal und Griechenland. Die soziale Sicherung ist nur teilweise entwickelt; ein Anspruch auf Wohlfahrt besteht nicht. Familie und Kirchengemeinde übernehmen weiterhin wichtige Unterstützungsfunktionen.

Außerdem wird der postsozialistische Wohlfahrtsstaat als heterogener Typ diskutiert, der vor allem in den transformatorischen politischen Systemen Osteuropas, beispielsweise Polen, vorkommt. Er verbindet liberale, konservative und sozialdemokratische Elemente, ohne dass eines dieser Grundprinzipien eindeutig dominiert.

Eine weitere Unterscheidung betrifft die Finanzierung. Beveridge-Systeme sind stark steuerfinanziert. In Bismarck-Systemen haben Sozialversicherungen einen hohen Stellenwert. Die liberalen und sozialdemokratischen Typen Esping-Andersens lassen sich tendenziell den Beveridge-Systemen zuordnen, unterscheiden sich aber beim Dekommodifizierungsgrad. Das deutsche konservative System gilt als Modellfall des versicherungszentrierten Bismarck-Modells.

Vergleich, Einflussfaktoren und Geschlechterordnung

In der Politikwissenschaft wird „Wohlfahrtsstaat“ auch als empirische Kategorie verwendet, um die Aktivitäten moderner Staaten zu vergleichen. Die Heidelberger Schule um zunächst Klaus von Beyme und später Manfred G. Schmidt trug wesentlich zur Erklärung wohlfahrtsstaatlicher Entwicklungen bei. Nach Schmidt ist die Sozialleistungsquote eines Landes unter anderem tendenziell höher,

je geringer die sozioökonomischen Probleme sind,
je stärker Gewerkschaften an sozialpolitischen Entscheidungen beteiligt sind,
je weniger Vetospieler politische Entscheidungen blockieren können und
je eher sozialdemokratische oder konservative Regierungen an der Macht sind.

Die feministische Theorie erweitert den Vergleich um die Frage, ob Wohlfahrtsstaatsregime Geschlechterarrangements reproduzieren, verschärfen oder verringern. Untersuchungen von Lewis, Ostner und Pfau-Effinger betrachten unter anderem die Nähe zum männlichen Ernährermodell, dem „male breadwinner model“. Für solche gesellschaftlichen Zusammenhänge wurde später der Begriff „Genderregime“ geprägt.

Franz-Xaver Kaufmann untersuchte, ob die Liberalisierung des Wirtschaftsverkehrs in der Europäischen Union zu einem sinkenden Schutzniveau führt. Nach seiner Analyse brachte die europäische Integration auch Fortschritte, etwa bei der Gleichberechtigung der Geschlechter sowie beim Arbeits- und Gesundheitsschutz. Zugleich stagnierte die Sozialleistungsquote seit 1990 in Deutschland und unter anderem in Schweden relativ. Die EU hält sich bei der Angleichung der Sozialversicherungssysteme und bei der interpersonellen Einkommensverteilung zurück. Kaufmann erwartet deshalb keine weitgehende Harmonisierung der Verteilungspolitik auf EU-Ebene, auch wenn das Einstimmigkeitsprinzip entfällt. Eine Harmonisierung personenbezogener Sozialdienstleistungen hält er ebenfalls für schwierig, weil diese stark lokal gebunden sind. Für die langfristige Finanzierbarkeit sieht er eine im Vergleich zu den nordischen Ländern mäßige Beschäftigungsquote in Deutschland und unter anderem Frankreich als Problem.

Akzeptanz, Probleme und Kritik

Untersuchungen zeigen in allen entwickelten Wohlfahrtsstaaten und über einen langen Zeitraum eine hohe Zustimmung zu sozialer Sicherung und sozialpolitischen Zielen. Nach Carsten G. Ullrich muss in Deutschland jedoch zwischen der eher geringen Akzeptanz der konkreten bestehenden Regelungen und der hohen Zustimmung zur Wohlfahrtsstaatlichkeit als Prinzip unterschieden werden.

Zu den Problemen zählen die Kosten sozialer Sicherung und mehrere mögliche Unzulänglichkeiten:

Alte Problemlagen wie relative Armut bestimmter Gruppen und wachsende Ungleichheit bleiben bestehen. Ob dies als Versagen gilt, hängt vom politischen Standpunkt ab.
Der Wohlfahrtsstaat kann bestehende Probleme, etwa die Ungleichheit zwischen den Geschlechtern, verfestigen. Dieser Vorwurf ist jedoch schwer überprüfbar.
Er kann neue Probleme erzeugen, beispielsweise einen Generationenkonflikt.
Er kann Ansprüche schaffen, auf die er nicht angemessen reagieren kann, wenn gesetzliche „Normalitätsfiktionen“ wie der Einverdienerhaushalt und eine kontinuierliche Berufstätigkeit fortbestehen.

Außerdem verändern sich gesellschaftliche Präferenzen. Paternalistische Zwangsstrukturen passen nicht immer zum Bedürfnis nach Selbstbestimmung. Solidarität richtet sich zunehmend auf neue Gruppen wie Alleinerziehende, während die Alleinverdienerehe an Akzeptanz verliert. Der Wohlfahrtsstaat kann auf diese Herausforderungen mit Abbau, Ausbau oder Umbau reagieren. Ullrich erwartet eine Parallelität aller drei Entwicklungen, an deren Ende eine umfassendere Form von Wohlfahrtsstaatlichkeit bestehen bleibt. Nach Michael Bommes errichtet der Wohlfahrtsstaat gegenüber Zuwanderern eine „Ungleichheitsschwelle“; der Versuch, sie zu erhalten, kann paradoxerweise zum Anwachsen illegaler Migration beitragen.

Liberale Kritiker sehen im Wohlfahrtsstaat Bevormundung sowie eine Einschränkung von Eigeninitiative und persönlicher Verantwortung. Ludwig Erhard, Wilhelm Röpke, Friedrich August von Hayek und Thomas Straubhaar verbinden ihn mit zu starker Umverteilung und staatlicher Kontrolle. Paul Pierson erklärt wohlfahrtsstaatliche Politik außerdem mit dem „blame-avoidance“-Phänomen: Parteien vermeiden aus Gründen der Wiederwahl politische Schuldzuweisungen und richten Leistungen auf ihre Wählerklientel aus.

Marxisten und Kommunisten kritisieren, Sozialpolitik kompensiere lediglich soziale Schäden und erhalte kapitalistische Machtverhältnisse. Reformistische Sozialisten sehen im Ausbau des Wohlfahrtsstaates dagegen einen möglichen Weg zum Sozialismus. Claus Offe erwartet, dass der Staat im keynesianistischen Wohlfahrtsstaat immer mehr ökonomische Verantwortung übernimmt und dadurch als Ausgleichsinstanz zwischen Klasseninteressen überfordert wird. André Gorz lehnt einen ersatzlosen Abbau ab, kritisiert aber die fürsorgliche Kontrolle und Bevormundung durch die Wohlfahrtsbürokratie.

Die chinesische Führung unter Xi Jinping lehnt eine Entwicklung Chinas zum Wohlfahrtsstaat ab und warnte 2021, dies könne „faule Menschen“ hervorbringen. Eine positive Bewertung vertritt Helmut Schmidt: Er bezeichnete den weit ausgefächerten Wohlfahrtsstaat westeuropäischer Nationen als bisher letzte große kulturelle Errungenschaft der Europäer und als unverzichtbaren Bestandteil der gemeinsamen politischen Kultur der EU.