Wirtschaftliche Landesversorgung

Aufgabe und Bedeutung

Die wirtschaftliche Landesversorgung bezeichnet in der Schweiz die staatliche Sicherstellung der Versorgung mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen. Sie greift ein, wenn eine machtpolitische oder kriegerische Bedrohung besteht oder eine schwere Mangellage eintritt, der die Wirtschaft allein nicht begegnen kann. Bis 1980 wurde sie «wirtschaftliche Landesverteidigung» genannt.

Das Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung (BWL) ist das Kompetenzzentrum für Versorgungssicherheit. Es befasst sich insbesondere mit Wasser, Nahrung, Energie und Rohstoffen und gehört zum Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF). Nach Artikel 102 der Bundesverfassung stellt der Bund die Versorgung mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen sicher, trifft vorsorgliche Massnahmen und darf nötigenfalls vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abweichen.

Die Schweiz ist stark vom Ausland abhängig: Stand 2016 stammten rund 100 % der Rohstoffe, 80 % der Energie, 40 % der Nahrungsmittel sowie 70 % der Medikamente und Heilmittelrohstoffe aus dem Ausland. Als Binnenland ist sie zudem auf verletzliche Transportsysteme angewiesen, etwa auf den Rhein, Pipelines und Stromleitungen. Deshalb berücksichtigt die Vorsorge neben Kriegen auch technische Störungen, politische Spannungen, Naturkatastrophen, Bioterror, Epidemien, Streiks sowie technische und wirtschaftliche Schwierigkeiten.

Historische Entwicklung bis zum Ersten Weltkrieg

Schon die Acht alten Orte betrieben eine Versorgungspolitik, weil die landwirtschaftliche Nutzfläche im Mittelland durch Klima, Höhenlage und Bevölkerungsdichte begrenzt war und der Schweiz Bodenschätze fehlten. Vorrang hatten Getreide und Salz. Zu den Mitteln gehörten Vorratshaltung, Produktionslenkung, Lieferzusagen in Verträgen, Ausfuhrsperren, Verhandlungen über Einfuhrbewilligungen und notfalls die eigene Beschaffung fehlender Güter. Auch der Selbstversorgungsgrad bei Eisen, Kohle, Salz und Textilien wurde gefördert.

Im 19. Jahrhundert führte die Kontinentalsperre zu Engpässen bei Baumwolle und Kolonialwaren. Nach 1815 lag die Versorgung wieder hauptsächlich bei den Kantonen. Mit der Bundesverfassung von 1848 wurde sie grundsätzlich der Privatwirtschaft überlassen. Der Bundesstaat musste jedoch 1853/54 erstmals eingreifen, als Österreich gegenüber dem Tessin vertragsbrüchig wurde und eine Ausfuhrsperre verhängte.

Die Industrialisierung veränderte die Landwirtschaft: Bergbau verschwand, Vieh- und Milchwirtschaft verdrängten den Getreidebau und verschärften die Brotversorgung. Der Deutsch-Französische Krieg verursachte kurzfristige Engpässe bei Kohle, Eisen, Petrol und Kolonialwaren. 1892 kaufte das Militärdepartement Getreide zur Ernährung der Zivilbevölkerung im Kriegsfall; damit entstand die erste Lagerhaltung des Bundesstaates.

Erster Weltkrieg und Zwischenkriegszeit

Kurz vor dem Ersten Weltkrieg schloss der Bundesrat mit Deutschland und Frankreich Verträge, um nach der Mobilmachung die Einfuhr von Getreide und Kohle zu sichern. Die dafür notwendige Kriegswirtschaft musste zunächst aufgebaut werden. 1914 entstand im Militärdepartement das Eidgenössische Büro für Getreideversorgung, später Brotamt genannt. Im September 1918 wurde es als Eidgenössisches Kriegsernährungsamt (KEA) direkt dem Bundesrat unterstellt; 1922 ging es in der Eidgenössischen Getreideverwaltung auf.

Während des Krieges entstanden unter anderem ein Milchamt und ein Amt für industrielle Kriegswirtschaft. Der Bundesrat überwachte von 1915 bis 1920 den Aussenhandel, damit die neutrale Schweiz keine der Kriegsparteien bevorzugte. 1915 führte er das Getreidemonopol mit Pflicht zur Vorratshaltung ein. Zusätzlich galten Einschränkungen, Kontingentierungen und Anbaumassnahmen; der Selbstversorgungsgrad stieg von 45 auf 50 %.

Nach der Ankündigung des uneingeschränkten deutschen U-Boot-Kriegs im Februar 1917 begann im März 1917 die Rationierung, die bis 1920 dauerte. Trotz einer von Deutschland bewilligten Ausnahme für Schiffe unter Schweizerflagge zum Hafen Sète konnte die späte Rationierung nicht verhindern, dass sich die Konsumentenpreise bis Kriegsende inflationär verdoppelten.

Nach dem Krieg wurden die meisten Massnahmen aufgehoben. Die Getreideversorgung blieb jedoch staatlich gesichert. Das Getreidemonopol wurde 1926 vom Volk abgelehnt und 1929 in abgeschwächter Form wieder genehmigt. Ende der 1920er Jahre legte der Bund erstmals einen Vorrat an Brotgetreide an; Mühlen mussten zusätzlich private Getreidepflichtlager halten. 1937 wurde eine Sektion für Kriegswirtschaft eingerichtet und ein Delegierter für Kriegswirtschaft ernannt. Das Bundesgesetz zur Sicherstellung der Landesversorgung vom April 1938 erlaubte staatliche Eingriffe bereits in unsicheren Friedenszeiten und bei drohender Kriegsgefahr im benachbarten Ausland.

Zweiter Weltkrieg und Nachkriegszeit

Im Zweiten Weltkrieg konnte der Bundesrat aufgrund des Vollmachtenbeschlusses vom 30. August 1939 umfassende kriegswirtschaftliche Massnahmen einsetzen. Dazu gehörten Rationierung, die «Anbauschlacht», der Aufbau einer Hochseeflotte und Handelsverträge. Das Eidgenössische Kriegsernährungsamt bestand von 1939 bis 1947; die Zentralstelle für Kriegswirtschaft koordinierte die staatlichen Eingriffe bis 1948.

Der seit 1937 vorbereitete Plan Wahlen förderte den Anbau von Nahrungsmitteln. Zusammen mit der Rationierung erhöhte er den Selbstversorgungsgrad mit Lebensmitteln von 52 % im Jahr 1940 auf 70 % im Jahr 1945.

1947 erhielt der Bundesrat aufgrund der revidierten Wirtschaftsartikel die Kompetenz, bei Kriegsgefahr in die Handelsfreiheit einzugreifen. 1948 wurde eine Schattenorganisation für den Kriegsfall aufgebaut. Der Koreakrieg führte zu einer Rohstoffverknappung und zu weiteren befristeten Massnahmen. Das Schifffahrtsgesetz von 1953 erlaubte dem Bund, Schweizer Hochseeschiffe für die Landesversorgung zu requirieren oder zu kaufen. Das Bundesgesetz über wirtschaftliche Kriegsvorsorge von 1955 führte als erstes umfassendes Versorgungsgesetz der Schweiz unter anderem das Pflichtlager ein.

Die Ölpreiskrise von 1973 zeigte, dass die Vorsorge zu stark auf europäische Konflikte ausgerichtet war. Auch Boykotte, Erpressung, Missernten und Streiks konnten die Zufuhr stören. Die Schweiz reagierte unter anderem mit Sonntagsfahrverboten, der Einbettung der Landesversorgung in die Gesamtverteidigung und dem Beitritt zur Internationalen Energieagentur im Jahr 1974.

1980 weitete ein vom Volk angenommener Bundesbeschluss die wirtschaftliche Landesverteidigung zur umfassenden wirtschaftlichen Landesversorgung aus. Das Landesversorgungsgesetz von 1982 ermöglichte Massnahmen bei Kriegsgefahr, machtpolitischer Bedrohung und schweren Mangellagen. Zu den Aufgaben gehörten Pflichtlager und Haushaltsvorräte, Kontingentierung und Rationierung sowie die Sicherstellung von Transporten und Arbeitskräften. Raumplanung und Agrarpolitik sollten die landwirtschaftliche Produktion innerhalb dreier Jahre stärker auf pflanzliche Nahrungsmittel ausrichten; der Selbstversorgungsgrad lag 1994 bei 60 %.

In den 1990er Jahren führten das Ende des Kalten Krieges und die europäische Integration zu einer Neuausrichtung. Die Pflichtlager wurden auf sechs, 2004 auf vier Monate gesenkt; der Getreideartikel von 1929 wurde aufgehoben. 2013 begann die Revision des Gesetzes von 1982. Ziele waren eine Versorgungssicherung unabhängig vom Grund der Mangellage, ein früherer Beginn staatlicher Interventionen sowie höhere Widerstandsfähigkeit und Krisenresistenz.

Organisation und Instrumente des BWL

Das BWL arbeitet eng mit der Privatwirtschaft zusammen. Grundlage sind drei Prinzipien: Subsidiarität mit dem Primat der Wirtschaft, Kooperation nach dem Milizprinzip und Vernetzung auf lokaler, nationaler und internationaler Ebene. Die Organisation wird auf Bundesebene von einem nebenamtlichen Delegierten geleitet, der aus der Wirtschaft stammen muss. Das BWL bildet das Stabsorgan; eine Milizorganisation mit rund 300 Kaderleuten aus Privatwirtschaft und Verwaltung unterstützt die Vorbereitung.

Die Milizorganisation ist in sechs Grundversorgungsbereiche gegliedert: Ernährung, Energie, Heilmittel, Informations- und Kommunikationstechnologien, Transporte sowie Industrie. In Kantonen und Gemeinden stehen Fachleute bereit, um bei einer grösseren Bewirtschaftung die angeordneten Massnahmen umzusetzen. Das BWL informiert Bevölkerung und Wirtschaft außerdem über Bedrohungen wie Globalisierung, Stromengpässe und die Auswirkungen der Just-in-time-Produktion sowie über Krisenresistenz, Notvorrat und Transportlogistik.

Bei einem möglichen Engpass beurteilt zunächst der betroffene Bereich die Lage. Er schlägt dem Delegierten die Freigabe vorbereiteter Massnahmen vor. Der Delegierte beantragt diese beim Bundesrat, der über die Freigabe entscheidet. Anschließend vollzieht die Wirtschaft die beschlossenen Massnahmen.

Die wichtigste Angebotslenkung ist die Freigabe von Pflichtlagern auf dem Verordnungsweg, wenn die Wirtschaft die Versorgung mit wichtigen Gütern nicht mehr sicherstellen kann. Weitere Möglichkeiten sind Importerleichterungen, Exportbeschränkungen und Produktionslenkung. Reichen diese Schritte nicht aus, wird die Nachfrage gelenkt: Der Verbrauch knapper Güter wird durch Verbrauchseinschränkungen, Kontingentierung oder Rationierung gesenkt und die verfügbare Ware bedarfsgerecht verteilt.

Ein eigener Abschnitt dokumentiert außerdem die Entwicklung der Vollzeitstellen des BWL ab 2001. Im vorliegenden Artikel werden dafür jedoch keine konkreten Zahlen im Text genannt.