WTO Appellate Body

Aufgabe und Bedeutung

Der WTO Appellate Body ist die Rechtsmittelinstanz im Streitbeilegungsverfahren der Welthandelsorganisation (WTO). Er wurde 1995 eingerichtet, hat seinen Sitz in Genf und wird auch als „World Trade Court“ bezeichnet. Vorgesehen ist ein ständiges Gremium aus sieben Personen. Über einen einzelnen Fall entscheidet jeweils ein Spruchkörper aus drei Mitgliedern.

WTO-Mitglieder können Berichte eines Panels, also der ersten Entscheidungsinstanz in einem Handelsstreit, anfechten. Der Appellate Body prüft grundsätzlich nur Rechtsfragen und rechtliche Auslegungen, nicht die vom Panel festgestellten Tatsachen. Deshalb ist die deutsche Bezeichnung „Berufungsgremium“ ungenau: Seine Tätigkeit ähnelt eher einer Revision als einer Berufung.

Der Appellate Body darf Entscheidungen eines Panels aufheben oder verändern. Seine Berichte werden dem Dispute Settlement Body (DSB), dem Streitbeilegungsorgan aller WTO-Mitglieder, vorgelegt. Wegen der großen Zahl entschiedener Fälle gilt das WTO-Gerichtssystem als besonders erfolgreiches internationales Gerichtssystem. Seit Dezember 2019 ist der Appellate Body jedoch nicht mehr beschlussfähig; seit dem 1. Dezember 2020 besitzt er kein aktives Mitglied mehr.

Entstehung und Grundprinzip

Artikel 17.1 des Dispute Settlement Understanding (DSU), der Streitbeilegungsvereinbarung der WTO, sieht einen ständigen Appellate Body mit sieben Mitgliedern vor. Drei von ihnen sollen jeweils in einem Fall tätig werden; ihre Auswahl erfolgt nach einem Rotationsprinzip. Das Gremium wurde im Februar 1995 eingerichtet und ersetzte zusammen mit den WTO-Panels das frühere Streitbeilegungssystem des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT).

Im GATT-System musste ein Panelbericht von allen Mitgliedern angenommen werden. Damit konnte auch die unterlegene Partei seine Wirksamkeit verhindern. Dies führte zu Spannungen und zur Drohung mit einseitigen Sanktionen, insbesondere durch die USA. Außerdem wurde die Qualität der rechtlichen Begründungen mancher GATT-Berichte kritisiert.

Im WTO-System gilt dagegen das negative-consensus-Prinzip: Ein Bericht wird angenommen, sofern ihn nicht sämtliche WTO-Mitglieder ablehnen. Da ein Bericht normalerweise mindestens für eine Streitpartei günstig ist, kommt seine Annahme praktisch automatisch zustande. Ein Panelbericht kann zuvor von einer Streitpartei angefochten und durch den Appellate Body überprüft werden. Dadurch sollte die Streitbeilegung verbindlicher und rechtlich besser abgesichert werden.

Rechtsstellung und Verfahren

Der Appellate Body ist ein ständiges Schiedsgericht der WTO. Ob er rechtlich als Gericht oder lediglich als Gerichtsorgan einzuordnen ist, ist umstritten. Seine unabhängigen Entscheidungen werden mit denen des Internationalen Gerichtshofes verglichen. Nach Ansicht des früheren Mitglieds Mitsuo Matsushita arbeitet er ähnlich wie der Oberste Gerichtshof eines Staates.

Ein Rechtsmittel kann nur eine Partei einlegen, die bereits am Verfahren vor dem Panel beteiligt war. Geprüft werden Rechtsfragen, rechtliche Auslegungen und die daraus folgenden Ergebnisse. Tatsachenfeststellungen des Panels sind grundsätzlich von der Überprüfung ausgeschlossen. Die Abgrenzung kann schwierig sein: Die Anwendung eines Tatbestandsmerkmals auf einen Sachverhalt, die sogenannte Subsumtion, und die Bestimmung des politischen Grundes einer Maßnahme wurden als Rechtsfragen behandelt. Dritte Parteien dürfen Schriftsätze einreichen und angehört werden, wenn sie ein wesentliches Interesse an der Sache deutlich gemacht haben.

Drei rotierend ausgewählte Mitglieder entscheiden den einzelnen Fall. Sie tauschen sich jedoch mit den übrigen Mitgliedern aus, die sämtliche Falldokumente erhalten. Dies soll eine einheitliche Rechtsprechung fördern. Anders als Panelmitglieder dürfen Mitglieder des Appellate Body auch über einen Fall entscheiden, an dem ihr Herkunftsland beteiligt ist.

Das Verfahren soll von der Einlegung des Rechtsmittels bis zur Veröffentlichung des Abschlussberichts grundsätzlich 60 Tage dauern. Artikel 17.5 DSU nennt für die Veröffentlichung eines Berichts eine Frist von 90 Tagen. Die Verfahren sind grundsätzlich geheim; Schriftsätze bleiben ebenfalls geheim, sofern die Parteien sie nicht ausdrücklich anders einstufen. Die angenommenen Berichte sind bindend und innerhalb von 30 Tagen allen WTO-Mitgliedern zuzustellen.

Eine stare-decisis-Regel, also eine formelle Bindung an frühere Entscheidungen, gibt es im WTO-Recht nicht. Die Auslegung eines Berichts gilt grundsätzlich nur für den konkreten Fall. Nach Einschätzung von Fachleuten legte der Appellate Body das WTO-Recht dennoch weitgehend einheitlich aus. Abweichende Einzelmeinungen werden anonym veröffentlicht; insgesamt gab es 15 solcher separate opinions.

Mitglieder und Ernennung

Ein Mitglied wird für vier Jahre berufen und kann einmal wiederernannt werden. Jede Ernennung setzt die Zustimmung aller WTO-Mitglieder voraus. Nach Artikel 17.3 DSU müssen die Mitglieder anerkannte Autoritäten auf dem Gebiet des Rechts sein, Kenntnisse über den internationalen Handel und die WTO-Abkommen besitzen und dürfen nicht mit einer Regierung verbunden sein. Das Gremium soll unterschiedliche Weltregionen, Rechtssysteme und Entwicklungsstände abbilden.

Für Ersternennungen entwickelte sich ein Verfahren mit einem Auswahlkomitee aus dem WTO-Generaldirektor und den Vorsitzenden wichtiger WTO-Räte. Das Komitee prüft die von Staaten vorgeschlagenen Personen, führt Interviews und empfiehlt dem DSB für jeden Sitz einen Kandidaten. Bei einer möglichen zweiten Amtszeit berät der Vorsitzende des DSB mit den Mitgliedern und schlägt die betreffende Person zur Wiederwahl vor, wenn keine Bedenken bestehen.

Das Gremium wählt für jeweils ein Jahr einen Vorsitzenden. Dieser überwacht nach Regel 5(3) der Working Procedures die internen Vorgänge und erfüllt weitere von den Mitgliedern übertragene Aufgaben. Die letzte Vorsitzende war Zhao Hong, zugleich das letzte aktive Mitglied.

Bei der ersten Ernennung 1995 stritten die Europäische Union und die USA um ihre Vertretung. Nach einem einjährigen Verfahren erhielten beide jeweils einen Sitz. Daraus entstand die Praxis, sowohl der EU als auch den USA einen Sitz zuzugestehen. Eine weitere Kontroverse entstand 2007, als Taiwan die chinesische Kandidatin Yuejiao Zhang zunächst blockierte. Insgesamt gehörten dem Appellate Body bislang 27 Personen an. Die letzte Ernennung erfolgte 2016; gegenwärtig gibt es keine aktiven Mitglieder.

US-Blockade und Funktionsverlust

Die USA warfen dem Appellate Body wiederholt vor, den Wortlaut der WTO-Abkommen zu überschreiten und seine Befugnisse auszuweiten. Weil neue Mitglieder und Wiederernennungen Einstimmigkeit erfordern, konnten sie Personalentscheidungen verhindern. Bereits 2007 blockierten sie die Wiederernennung von Merit Janow und 2011 die von Jennifer Hillman. 2013 verlangten sie vor der Wiederernennung von Peter van den Bossche eine Befragung; Kritiker sahen darin eine mögliche Gefährdung der Unabhängigkeit des Gremiums. Auch die Ernennung des mehrheitlich unterstützten kenianischen Professors James Thuo Gathii wurde von den USA abgelehnt.

2016 verhinderten die USA unter Präsident Barack Obama die Wiederernennung des südkoreanischen Mitglieds Seung Wha Chang. Sie begründeten dies erneut mit einer Überschreitung der übertragenen Befugnisse. Südkorea sowie aktive und frühere Mitglieder des Appellate Body protestierten. Unter Präsident Donald Trump setzten die USA die Blockade weiterer Besetzungen fort.

Als am 11. Dezember 2019 die Amtszeiten von Thomas R. Graham und Ujal Singh Bhatia endeten, sank die Mitgliederzahl unter die erforderlichen drei Personen. Bereits zugeteilte Fälle durften auf Grundlage von Regel 15 der Working Procedures for Appellate Review noch abgeschlossen werden. Der letzte Bericht wurde am 9. Juni 2020 veröffentlicht. Mit dem Ende der Amtszeit Zhao Hongs am 1. Dezember 2020 schied das letzte Mitglied aus.

Die Panels arbeiten weiterhin und veröffentlichen Berichte. Eine Streitpartei kann diese Berichte aber weiterhin anfechten. Weil kein funktionsfähiger Appellate Body entscheidet, geht ein solches Rechtsmittel „ins Leere“ („appeal into the void“). Zugleich kann der angefochtene Panelbericht nicht vom DSB angenommen werden und entfaltet keine Rechtswirkung. Damit kann eine Streitpartei die Verbindlichkeit des Berichts ähnlich wie im früheren GATT-System verhindern.

Auch unter Präsident Joseph Biden blieb die US-Blockade bestehen. Auf der 12. WTO-Ministerkonferenz beschlossen die Mitglieder, an einer Reform der WTO einschließlich des Streitbeilegungsverfahrens zu arbeiten. Einige republikanische US-Senatoren wandten sich gegen eine Reaktivierung, weil sie im Appellate Body einen zu großen Einfluss Chinas sahen.

Übergangslösung und Kritik

Als Reaktion auf die Beschlussunfähigkeit vereinbarten die Europäische Union und zunächst 15 weitere Mitglieder das Multiparty Interim Appeal Arbitration Arrangement (MPIA). Es beruht auf Artikel 25 DSU und übernimmt für teilnehmende WTO-Mitglieder die Funktion einer Rechtsmittelinstanz. Im März 2023 gehörten ihm 26 Mitglieder an; unter Einbeziehung aller EU-Mitgliedstaaten galt es insgesamt für 53 WTO-Mitglieder. Am 31. Juli 2020 wurden zehn Schiedsrichter ernannt und 2022 für zwei weitere Jahre bestätigt.

Eine erste vergleichbare Schiedsentscheidung erging am 25. Juli 2022 in einem Streit zwischen der EU und der Türkei. Da die Türkei dem MPIA nicht angehörte, beruhte dieses Verfahren auf einer Ad-hoc-Schiedsvereinbarung vom März 2022, ebenfalls nach Artikel 25 DSU. Die erste Entscheidung unmittelbar im Rahmen des MPIA folgte im Dezember 2022 in einem Streit zwischen Kolumbien und der EU.

Die EU änderte außerdem ihre Handelsvergeltungsverordnung VO 654/2014 durch die VO 167/2021. Dadurch kann sie unter bestimmten Voraussetzungen Gegenmaßnahmen gegen einen Staat ergreifen, der nach WTO-Recht rechtswidrige Maßnahmen anwendet, auch wenn kein Urteil des Appellate Body oder des MPIA vorliegt.

Die grundsätzliche Kritik am Appellate Body ist widersprüchlich: Manche werfen ihm eine zu enge Auslegung des WTO-Rechts vor, andere einen „judicial activism“, also eine richterliche Erweiterung des Rechts über die vereinbarten Regeln hinaus. Die USA sprechen von systematischen Bedenken gegen die Entscheidungsweise. Sie kritisieren unter anderem die Überschreitung der in Artikel 17.5 DSU vorgesehenen 90-Tage-Frist und die Praxis, dass Mitglieder nach Ablauf ihrer Amtszeit bereits begonnene Fälle abschließen durften. Diese Kritik bildete die zentrale Begründung für die Blockade weiterer Ernennungen.