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Volksabstimmung über „Stuttgart 21“ in Baden-Württemberg 2011
Die Grün-rote Koalition des Kabinett Kretschmann hatte sich zuvor auf ein Scheitern des Gesetzentwurfs im Parlament verständigt, um ein Plebiszit herbeiführen …
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Gegenstand und Bedeutung
Die Volksabstimmung über „Stuttgart 21“ fand am 27. November 2011 in Baden-Württemberg statt. Amtlich ging es um die „Volksabstimmung über die Gesetzesvorlage des S 21-Kündigungsgesetzes“. Der Gesetzentwurf sollte die Landesregierung verpflichten, Kündigungsrechte auszuüben und damit die vertraglichen Vereinbarungen über die finanziellen Verpflichtungen des Landes am Bauprojekt „Stuttgart 21“ zu beenden. Ein „Ja“ bedeutete daher, für den Ausstieg des Landes aus der Finanzierung zu stimmen; ein „Nein“ bedeutete, gegen diese Verpflichtung zu stimmen und die Landesfinanzierung fortzuführen.
Bei einer Beteiligung von 48,3 % stimmten 58,89 % der gültigen Abstimmenden mit „Nein“ und 41,11 % mit „Ja“. Damit wurde das Kündigungsgesetz abgelehnt und die Fortführung der Landesfinanzierung bestätigt. Das erforderliche Zustimmungsquorum von 33 % der Stimmberechtigten war wegen der Mehrheit der Nein-Stimmen nicht entscheidend. Die grün-rote Landesregierung unter Ministerpräsident Winfried Kretschmann akzeptierte das Ergebnis und hielt an der Unterstützung des Projekts fest.
Hintergrund des Konflikts
„Stuttgart 21“ bezeichnete das Vorhaben, den Stuttgarter Hauptbahnhof von einem Kopfbahnhof in einen Durchgangsbahnhof umzubauen und zugleich eine Neubaustrecke zwischen Stuttgart und Ulm zu errichten. Das Projekt wurde 1994 öffentlich vorgestellt. Bereits danach bildete sich ein Bündnis aus Natur- und Umweltschutzorganisationen, das den Umbau ablehnte und den Kopfbahnhof erhalten wollte. 1996 begann mit dem Raumordnungsverfahren der erste formelle Planungsschritt.
Wegen Finanzierungsproblemen stockte das Vorhaben Ende der 1990er Jahre. Ab 2006 verhandelten Baden-Württemberg, der Bund und die Deutsche Bahn erneut über die Kosten. 2009 einigten sie sich auf eine Finanzierungsvereinbarung. Gleichzeitig verstärkten sich die Proteste, besonders in Stuttgart. Ab Ende 2009 fanden dort wöchentliche Demonstrationen mit einigen tausend Teilnehmenden statt.
2010 spitzte sich der Konflikt zu. Protestierende besetzten im Juli Teile des Hauptbahnhofs und errichteten später Dauermahnwachen im Schlossgarten, um unter anderem die Fällung von Bäumen zu verhindern. Am 30. September 2010 kam es im Schlosspark zu schweren Zusammenstößen zwischen Polizei und Demonstrierenden; mehrere hundert Menschen wurden verletzt, einige davon schwer. Der folgende Tag brachte eine Großdemonstration mit vielen zehntausend Teilnehmenden. Die Ereignisse des sogenannten „Schwarzen Donnerstag“ lösten parteiübergreifend Entsetzen aus.
Als Reaktion fanden unter Leitung von Heiner Geißler (CDU) etwa fünf Wochen lang live im Fernsehsender Phoenix übertragene Schlichtungsgespräche statt. Der Schlichterspruch vom 30. November 2010 schlug sieben Maßnahmen vor, darunter zusätzliche Untersuchungen zur Leistungsfähigkeit des Projekts, den sogenannten „Stresstest“. Ein von vielen Gegnern gefordertes Moratorium, also ein vorläufiger Baustopp, kam jedoch nicht zustande. Die Proteste gingen 2011 weiter.
Politischer und rechtlicher Weg
Nach der Landtagswahl vom 27. März 2011 bildeten die Grünen und die SPD eine Koalition mit Winfried Kretschmann als Ministerpräsidenten. Im Koalitionsvertrag vereinbarten sie eine Volksabstimmung über „Stuttgart 21“, während die Neubaustrecke Wendlingen–Ulm in jedem Fall realisiert werden sollte. Die Grünen lehnten „Stuttgart 21“ ab, die SPD befürwortete es. Beide Parteien wollten den Konflikt befrieden und die gesellschaftliche Spaltung überwinden.
Ob eine Volksabstimmung rechtlich möglich war, war zuvor umstritten. Die CDU-geführte Landesregierung unter Stefan Mappus hatte dies im Oktober 2010 nach Gutachten von Paul Kirchhof und Klaus-Peter Dolde ausgeschlossen. Die Gutachter legten das Verbot direktdemokratischer Abstimmungen über das Haushaltsgesetz weit aus und meinten, auch Gesetze, die den Haushalt neu ordnen würden, seien ausgeschlossen. Außerdem enthalte die Finanzierungsvereinbarung keine Kündigungsklausel; eine Kündigung sei daher nur bei einer wesentlichen Änderung der Verhältnisse möglich. Ein von der SPD beauftragtes Gutachten von Georg Hermes kam zum gegenteiligen Ergebnis. Der Finanzausschluss dürfe nicht so weit verstanden werden, weil sonst jede kostenverursachende Abstimmung ausgeschlossen wäre. Außerdem dürfe Parlamenten nicht generell das Recht genommen werden, über langfristige Verträge zu entscheiden.
Nach Artikel 60 der Landesverfassung können Landesregierung und ein Drittel des Landtags gemeinsam Gesetze einer Volksabstimmung unterbreiten. Das gilt für bereits beschlossene Gesetze und für von der Landesregierung eingebrachte, aber abgelehnte Gesetze. Die Koalition wählte den zweiten Weg. Ende Juli 2011 legte die Landesregierung das „Gesetz über die Ausübung von Kündigungsrechten bei den vertraglichen Vereinbarungen für das Bahnprojekt Stuttgart 21 (S 21-Kündigungsgesetz)“ vor. Da nur die Grünen im Landtag gegen „Stuttgart 21“ waren, wurde der Entwurf am 28. September 2011 erwartungsgemäß abgelehnt. Danach beantragten Abgeordnete von Grünen und SPD gemeinsam die Volksabstimmung.
Eine Verfassungsbeschwerde gegen die Abstimmung nahm das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 23. November 2011 nicht zur Entscheidung an. Die Prüfung landesverfassungsrechtlicher Regelungen falle nicht in seine Zuständigkeit. Beim Verfassungsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg wurde keine Beschwerde eingereicht.
Abstimmungsfrage, Ergebnis und Folgen
Auf dem Stimmzettel wurde gefragt: „Stimmen Sie der Gesetzesvorlage ‚Gesetz über die Ausübung von Kündigungsrechten bei den vertraglichen Vereinbarungen für das Bahnprojekt Stuttgart 21 (S 21-Kündigungsgesetz)‘ zu?“ Die Erläuterung stellte klar, dass „Ja“ für die Verpflichtung der Landesregierung stand, Kündigungsrechte zur Auflösung der Verträge mit finanziellen Verpflichtungen des Landes auszuüben. „Nein“ stand gegen diese Verpflichtung. Die Formulierung wurde von Wolfgang Drexler als schwer nachvollziehbar und von Winfried Mack als „völlig unverständlich“ kritisiert. Die Landesabstimmungsleiterin Christiane Friedrich erklärte dagegen, die Abstimmenden träten an die Stelle des Landtags; deshalb müsse sich die Frage am Gesetzentwurf orientieren. Es handle sich nicht um eine allgemeine Abstimmung über den Bahnhofsbau.
Das Referendum war das erste in der Geschichte Baden-Württembergs, das auf Wunsch der Landesregierung durchgeführt wurde. Von 7.624.302 Stimmberechtigten nahmen 3.682.739 teil. 3.668.372 Stimmen waren gültig, 14.367 ungültig. Auf „Ja“ entfielen 1.507.961 Stimmen (41,11 % der gültigen Stimmen und 19,78 % der Stimmberechtigten), auf „Nein“ 2.160.411 Stimmen (58,89 % der gültigen Stimmen). Das 33-%-Zustimmungsquorum wurde in allen Stimmkreisen verfehlt, war aber wegen der Nein-Mehrheit nicht ergebnisrelevant.
Die Beteiligung und das Abstimmungsverhalten unterschieden sich regional. In den Regierungsbezirken Stuttgart und Tübingen lag die Beteiligung mit 56,07 % beziehungsweise 50,98 % höher als in Karlsruhe mit 40,96 % und Freiburg mit 41,55 %. Die Nein-Anteile betrugen in Stuttgart 61,20 %, in Tübingen 64,61 %, in Karlsruhe 55,26 % und in Freiburg 52,10 %. Mit wachsender Entfernung zum Projekt nahm die Zustimmung zum Ausstieg tendenziell zu. In größeren Städten wurden vergleichsweise mehr Ja-Stimmen abgegeben; in Stuttgart, Freiburg und Tübingen waren ihre Anteile besonders hoch, in Freiburg gab es sogar eine Ja-Mehrheit. Insgesamt überwogen jedoch in 37 von 44 Stimmkreisen die Nein-Stimmen, darunter auch Stuttgart und Ulm.
Ministerpräsident Kretschmann erklärte noch am Abstimmungsabend, die Regierung werde das Ergebnis akzeptieren: „Das Volk hat gesprochen.“ Die Bürgerinitiative Parkschützer kündigte an, den Protest fortzusetzen. Die Beteiligung von 48,3 % wurde vielfach als Hinweis gewertet, dass direkte Demokratie die repräsentative Demokratie ergänzen könne. Kritisiert wurde insbesondere das hohe Zustimmungsquorum, weil es die Berichterstattung und die Einschätzung der Erfolgsaussichten beeinflusst und den Projektbefürwortern einen Startvorteil gegeben habe.
Zunächst bezweifelten viele, dass die Abstimmung den Konflikt dauerhaft befrieden würde. Spätere Einschätzungen, unter anderem zum zehnten Jahrestag, sahen jedoch einen befriedenden Effekt. Der Streit legte sich, und das Projekt konnte weitergebaut werden. Die Abstimmung wurde außerdem als Zäsur für Mitbestimmung und direkte Demokratie in Baden-Württemberg bewertet. Winfried Hermann erklärte 2025, das Ergebnis sei für ihn zunächst ein Schock gewesen; als Befürworter von Volksentscheiden habe er es jedoch akzeptiert und anschließend darauf hingewirkt, das Projekt weiter zu verbessern.