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Umverteilung
Als Umverteilung wird in der Wirtschafts- und Sozialpolitik der Prozess oder die Wirkung finanz- oder sozialpolitischer Maßnahmen und Entwicklungen …
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Begriff und Zweck
Umverteilung bezeichnet in der Wirtschafts- und Sozialpolitik den Prozess oder die Wirkung von finanz- oder sozialpolitischen Maßnahmen und Entwicklungen, die beeinflussen, wie Einkommen oder Vermögen zwischen Bevölkerungsgruppen verteilt sind. Der Begriff ist zunächst neutral: Umverteilung kann zu mehr Verteilungsgerechtigkeit führen, also „von oben nach unten“, sie kann aber auch größere Ungerechtigkeit bewirken, also „von unten nach oben“. Im engeren Sinn wird häufig eine Umverteilung in Richtung größerer Gleichverteilung gemeint.
Voraussetzung für Umverteilung ist, dass vorher bereits eine Verteilung stattgefunden hat. Verteilungspolitik umfasst staatliche Maßnahmen, die die Einkommens- und Vermögensverteilung betreffen und auf das Staatsziel der Verteilungsgerechtigkeit bezogen sind. Dahinter steht die Annahme eines distributiven Marktversagens: Märkte verteilen materiellen Wohlstand demnach nicht immer gerecht, weshalb staatliche Eingriffe diese Verteilung korrigieren sollen. Während die ursprüngliche Verteilung von Einkommen und Vermögen zur distributiven Politik gehört, ist die Umverteilung Gegenstand der redistributiven Politik.
Wichtige Methoden
Umverteilung kann auf verschiedene Weise stattfinden. Ein zentrales Mittel ist die Steuerpolitik. Dazu gehören die Besteuerung von Besitz, etwa durch Vermögensteuer, Erbschaftsteuer und Grundsteuer, sowie ein Durchschnittssteuersatz, der von der Einkommenshöhe abhängt. Im deutschen Steuerrecht geschieht dies durch Grundfreibeträge und Steuerprogression. Steuerprogression bedeutet, dass höhere Einkommen prozentual stärker belastet werden. Auch unterschiedliche Mehrwertsteuersätze für Grundbedarfsgüter, normale Güter und Luxusgüter können umverteilend wirken. Wolfgang Schön bezeichnete die Umverteilungsfrage als „moderne Gretchenfrage des Steuerrechts“. Stefan Bach äußerte 2021, dass sich in Deutschland die Umverteilungswirkung des progressiven Steuersystems nicht mehr nachweisen lasse.
Auch Sozialleistungen und Subventionen sind Instrumente der Umverteilung. Die primäre Einkommensverteilung entsteht durch Teilnahme am Wirtschaftsleben, also durch Lohn oder Gehalt, Zinseinnahmen, Miet- oder Pachteinnahmen und Gewinn. Da diese Verteilung soziale Ungerechtigkeiten erzeugen kann, soll die sekundäre Einkommensverteilung durch Transferleistungen ausgleichen. Wie stark ein Staat über Transferleistungen umverteilt, zeigt etwas über seine Wirtschaftsordnung. Sozialstaaten haben einen hohen Anteil sekundärer Einkommensverteilung. Statistisch ergeben Volkseinkommen und Sozialleistungen zusammen das private Einkommen.
Umverteilung kann außerdem durch Einschränkungen des Eigentumsrechts entstehen, etwa durch Gesetze oder letztinstanzliche Gerichtsurteile. Beispiele sind der Lastenausgleich nach dem Zweiten Weltkrieg in der Bundesrepublik Deutschland, das Insolvenzrecht, Mieterschutzrechte, Verbraucherschutzrechte und Arbeitnehmerschutzrechte. Dabei findet die Umverteilung oft nicht durch direkten Geldfluss statt, sondern durch die Einräumung oder den Verzicht auf bestimmte Rechtsgüter. Der geldwerte Vorteil lässt sich dabei häufig schwer beziffern.
Beim Lastenausgleich mussten gering oder nicht Geschädigte gesetzlich verordnete Abgaben an schwer oder total Geschädigte zahlen. Diese Abgaben betrugen höchstens die Hälfte des erfassten Vermögens und waren in Raten über 30 Jahre zu leisten. Sie wurden durch Zwangshypotheken gesichert, die maximal die Hälfte des Vermögens belasteten. Die Geschädigten erhielten durch amtliche Lastenausgleichsbescheide eine gesetzliche Garantie auf Zahlungen über 30 Jahre, die sie auch als Kreditsicherheit nutzen konnten.
Sozialversicherung, Krankenkassen und ESG
Innerhalb der Sozialversicherungen ist Umverteilung nicht immer eindeutig. Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung, gesetzlichen Krankenversicherung, Arbeitslosenversicherung und Pflegeversicherung steigen zwar mit wachsendem Einkommen, weil sie bis zur Beitragsbemessungsgrenze proportional zum Bruttoeinkommen sind. Gleichzeitig sind manche Leistungen ebenfalls vom Einkommen oder den Beiträgen abhängig, etwa Arbeitslosengeld I oder Renten. Deshalb findet dort nicht in jedem Fall Umverteilung statt.
Anders ist es bei der gesetzlichen Krankenversicherung und der Pflegeversicherung: Dort erhalten Versicherte gleiche Leistungen, obwohl ihre Beiträge unterschiedlich hoch sein können. Dadurch findet innerhalb der gesetzlichen Krankenversicherung eine Umverteilung von Besserverdienenden zu Niedrigverdienern statt. Außerdem wird von jungen Versicherten zu älteren Versicherten umverteilt, weil jüngere Versicherte bei gleicher Beitragshöhe im Durchschnitt weniger Krankheitskosten verursachen.
Eine 2020 veröffentlichte Studie im Auftrag der Bertelsmann Stiftung untersuchte das zweigliedrige deutsche System aus privater Krankenversicherung (PKV) und gesetzlicher Krankenversicherung (GKV). Wären alle privat Versicherten gesetzlich versichert, entstünden der GKV zwar Mehrausgaben, diese würden aber durch Mehreinnahmen übertroffen. Mit dem Überschuss ließe sich der Beitragssatz für alle Versicherten um 0,2 bis 0,3 Prozentpunkte senken, selbst wenn die höheren Honorare für Ärzte bei Privatpatienten beibehalten würden. Auf Beitragszahler bezogen bedeute dies laut Studie: Ein durchschnittliches GKV-Mitglied zahle jährlich 48 Euro dafür, dass Gutverdiener, Beamte und Selbstständige sich dem Solidarausgleich entziehen.
Auch Environmental, Social and Corporate Governance, kurz ESG, wird im Artikel als möglicher Umverteilungsrahmen genannt. ESG bezeichnet Kriterien und Rahmenbedingungen der Vereinten Nationen zur Berücksichtigung von Umwelt-, Nachhaltigkeits- und Sozialfragen sowie Unternehmensführung. Neben traditionellen Unternehmensinteressen sollen nach der UN-ESG-Revolution auch die Bedürfnisse von Stakeholdern wie Mitarbeitern, Kunden, Lieferanten, Geldgebern, Umweltgruppen und NGOs berücksichtigt werden. Die weltweite wirtschaftliche Wertschöpfung soll demnach gerechter unter allen Stakeholdern verteilt werden.
Debatte und Legitimität
Die Umverteilung ist ein dauerhafter Streitpunkt der Sozialpolitik. Das Artikelbeispiel Norwegen zeigt eine Umverteilung durch demokratisch gewählte Regierungen mit hohen Steuern und Sozialabgaben, wodurch der Wohlstand breiten Bevölkerungsschichten zugutekommt. Im ölreichen Nigeria fehlen nach Darstellung des Artikels staatliche Regelungen zur Umverteilung beziehungsweise zum Freiheits- und Eigentumsschutz; dort komme der Wohlstand nur wenigen zugute.
Ein historisches Beispiel der Debatte ist Wilfrid Schreiber, der „Vater der dynamischen Rente“. Er kritisierte 1955, kleine Einkommen würden im primären Verteilungsprozess kleiner, als sie ohne Staatseingriff wären; staatliche Zuschüsse stellten dann höchstens die marktgesetzliche Höhe ihres Gesamteinkommens wieder her, erschienen aber als staatliches „Almosen“. In Deutschland stieg die Zustimmung zu stärkerer Umverteilung von 66 % im Jahr 2007 auf 77 % im Jahr 2019.
Zur Legitimität progressiver Besteuerung wird angeführt, dass die Wirkung eines Einkommens mit steigendem Einkommen progressiv zunehme: Wer mehr Einkommen hat, kann damit mehr Einfluss auf Markt und Gesellschaft ausüben. Allgemein besteht Konsens, dass Umverteilung nötig ist, wenn die biologische Existenz oder Gesundheit eines Menschen gefährdet ist. Umstritten bleibt aber, welcher Umfang medizinischer Leistungen gesellschaftlich garantiert werden soll. Eine Position hält die aktuelle Umverteilung für zu umfangreich und zu wenig gezielt, die Gegenposition sieht sie als unzureichend an, wenn Einkommens- und Vermögensungleichheit zunimmt.
Sozialwissenschaftler wie James Galbraith, Laura Spagnolo und Sergio Pinto postulieren eine Wechselwirkung zwischen Ungleichverteilung, Politik und Gewalt. Als Kritiker „neoliberaler“ Politik empfehlen sie nicht fiskalische Umverteilung, sondern eine Wirtschaftspolitik, die geringere Einkommensunterschiede zwischen Wirtschaftszweigen erzeugt. Im Zusammenhang mit Verteilungsgerechtigkeit entstand auch der Ausdruck „Umverteilung von unten nach oben“, der eine Wirtschaftspolitik kritisiert, die Umverteilung verringert. Chrystia Freeland behauptet in „Die Superreichen“, dass die „Superreichen“ im Gegensatz zu den „nur Reichen“ Nutznießer der Umverteilung seien, weil sie im Verhältnis zu ihrem Einkommen unterdurchschnittlich herangezogen würden.
Empirische Befunde zum Lebensglück werden ebenfalls angeführt: Bei steigendem Einkommen nimmt Lebensglück beziehungsweise Wohlbefinden ab einer bestimmten Grenze nicht mehr weiter zu. Für Westeuropa lag diese Grenze 2019 je nach Indikator bei einem gewichteten Äquivalenzjahreseinkommen von 50.000 bis 100.000 Dollar; der höhere Wert entsprach etwa 7.062 Euro im Monat. Aus Sicht der Studienautoren können solche Ergebnisse Regierungen motivieren, Reichtum umzuverteilen.
Maße, Risiken und Konflikte
Neben der Frage, ob Umverteilung legitim ist, stellt sich die Frage nach ihrem Ausmaß. Wird mit dem Ziel geringerer Ungleichheit zu viel umverteilt, kann dies die Leistungsbereitschaft verringern, weil Leistung nicht mehr durch höheres Einkommen belohnt wird. Wird zu wenig umverteilt, kann das Konfliktpotenzial steigen. Umstritten ist, ab welchem Grad der Ungleichverteilung gewaltsame Umverteilung oder Rebellion deutlich sichtbar wird und ob Ungleichverteilung und Rebellion überhaupt kausal zusammenhängen.
Zur Messung von Ungleichverteilung nennt der Artikel unter anderem Gini-Koeffizient, Hoover-Ungleichverteilung und Theil-Index. Der Gini-Koeffizient bleibt bei marktwirtschaftlich und demokratisch orientierten Ländern meist deutlich unter 0,5. Aussagen wie „0,3 oder weniger“ bedeute substanzielle Gleichheit, „0,3 bis 0,4“ akzeptable Normalität, „0,4 und höher“ sei zu hoch und ab „0,6 oder höher“ seien soziale Unruhen vorhersagbar, werden im Artikel relativiert: Ohne Angaben zur Berechnungsmethode sei der Gini-Koeffizient nicht ausreichend verständlich. Amartya Sen schrieb 1973, ein wahrgenommener Eindruck ungleicher Teilhabe sei ein üblicher Bestandteil von Rebellion in Gesellschaften.
Die Hoover-Ungleichverteilung beschreibt direkt, welcher Anteil der Gesamtressourcen umverteilt werden müsste, um Gleichverteilung zu erreichen. Das bedeutet aber nicht, dass Gleichverteilung normativ als Ziel vorgegeben wäre. Der Theil-Index berücksichtigt zusätzlich den informationstheoretisch berechenbaren Aufwand einer solchen Umverteilung. In einem Beispiel mit zwei Quantilen nach dem „80:20 Pareto-Prinzip“ mit A = 0,8 und B = 0,2 ergeben sich H = 0,6 und T = 0,832. Bei den betrachteten Zwei-Quantile-Gesellschaften überholt der Anstieg des Theil-Index die Hoover-Ungleichheit erst bei einer Ungleichverteilung, die durch Umverteilung von 46 % der Gesamtressourcen in Gleichverteilung überführt werden könnte.
Umverteilung ist außerdem anfällig für das Trittbrettfahrerproblem: Menschen können Güter nutzen, ohne eine entsprechende Gegenleistung zu erbringen. Dadurch steigt der Anreiz, öffentliche Güter wie Sozialleistungen zu nutzen, während der Anreiz sinkt, sie etwa durch Steuern oder Mehrarbeit bereitzustellen. Dies kann zur finanziellen Aushöhlung des öffentlichen Bereichs beitragen, zum Beispiel durch Staatsverschuldung. Das sozialwissenschaftliche Modell dazu heißt Tragik der Allmende. Beschränkungen beim Zugriff auf öffentliche Güter könnten das Problem lösen, sind politisch aber oft unerwünscht oder schwer durchsetzbar.
Der Zusammenhang zwischen Ungleichheit und Kriminalität bleibt umstritten. Die These, große soziale Unterschiede führten zu mehr Eigentumsdelikten, wird mit Beispielen wie hohen Kriminalitätsraten in einigen Metropolen der Vereinigten Staaten begründet, aber auch durch Gegenbeispiele relativiert: In sozialistischen Staaten Osteuropas waren soziale Unterschiede offiziell gering, Eigentumsdelikte aber nicht beseitigt. Das vergleichsweise egalitäre Australien führt laut Artikel die weltweite Rangliste der Diebstähle pro Einwohner an. Beobachtbar sei jedoch eine steigende Zahl von Gefängnisinsassen pro Einwohner, wenn die Einkommensungleichheit einen bestimmten Grad überschreitet.
Deutschland 2016
Für Deutschland zeigt der Artikel Daten zur Umverteilung im Jahr 2016 nach Haushaltsbruttoäquivalenzeinkommen. Direkte Steuern, also Einkommen- und Unternehmenssteuern, sind eindeutig progressiv: Ihr Anteil steigt von Dezil zu Dezil. Das unterste Dezil trug 0,0 % der Einkommen- und Unternehmenssteuern, das oberste Dezil 59,1 %. Die indirekten Steuern, insbesondere Verbrauchsteuern, wirken dagegen stark degressiv: Das unterste Dezil trug 5,4 % der Verbrauchsteuern, das oberste Dezil 19,7 %, obwohl das oberste Dezil 32,1 % des Haushaltsbruttoeinkommens erzielte.
Die gesamte Steuerbelastung verläuft im unteren Bereich degressiv und erst im oberen Bereich progressiv. Ähnlich gilt dies für die gesamte Abgabenlast. Eine Ausnahme bildet das oberste Dezil, weil das Überschreiten der Beitragsbemessungsgrenze in der Sozialversicherung zu sinkender Belastung führt. Bach weist außerdem darauf hin, dass die Progression der Steuerbelastung für Reiche wahrscheinlich überzeichnet ist, weil einbehaltene Unternehmensgewinne sowie Gewinne und Kapitaleinkommen aus dem niedriger besteuerten Ausland nicht erfasst sind.
Die überdurchschnittlichen „Leistungsträger“ der Umverteilung befinden sich laut Artikel in den Dezilen 7 bis 10. Die Dezile 5 bis 9 „schießen“ zur Sozialversicherung zu, während das 9. und 10. Dezil besonders durch direkte Steuern beitragen. In der Tabelle liegt die Untergrenze des obersten Dezils bei 5.271 Euro Haushaltsbruttoäquivalenzeinkommen pro Monat. Für die Top 1,0 % liegt sie bei 12.892 Euro, für die Top 0,1 % bei 36.885 Euro.
