Sozialpolitik der Europäischen Union – einfach erklärt

Kern und Entwicklung

Die Sozialpolitik der Europäischen Union hat nur begrenzte Zuständigkeiten. Sie unterstützt vor allem die sozialpolitische Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und setzt in bestimmten Bereichen Mindeststandards, besonders für Rechte von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern. Die Hauptverantwortung bleibt bei den Mitgliedstaaten, weil ihre Sozialsysteme unterschiedlich aufgebaut sind. Enge Verbindungen bestehen zur Beschäftigungspolitik und zur Gleichstellungspolitik.

Schon der EG-Vertrag von 1957 enthielt auf französischen Wunsch ein Kapitel zur Sozialpolitik, doch die Handlungsmöglichkeiten der Gemeinschaft blieben zunächst begrenzt. Die Angleichung sozialer Standards sollte vor allem „natürlich“ durch den Binnenmarkt entstehen. 1961 wurde im Europarat die Sozialcharta von Turin verabschiedet, die Arbeitnehmern umfangreiche soziale Schutzrechte zusprach.

Seit den 1970er Jahren nahm die sozialpolitische Tätigkeit der Gemeinschaft zu, vor allem durch Richtlinien zu Arbeitssicherheit und Sozialschutz. In den 1980er Jahren kam es unter Margaret Thatcher zu einer Stagnation. Kommissionspräsident Jacques Delors brachte die Sozialpolitik dennoch wieder stark auf die Tagesordnung. 1989 wurde die Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer beschlossen, die besonders Rechte von Frauen, Jugendlichen, älteren Menschen und Behinderten betonte.

Der Vertrag von Maastricht 1992 enthielt ein Protokoll über die Sozialpolitik, das EU-Befugnisse ausweitete, zunächst aber wegen britischer Vorbehalte nicht für Großbritannien galt. Mit dem Vertrag von Amsterdam 1997 wurde es in den EG-Vertrag integriert. Heute ist die Sozialpolitik in Art. 151–161 AEUV geregelt. 2000 stellte der Europäische Rat in Nizza und Lissabon mit der Europäischen Sozialagenda Leitlinien auf: Bis 2010 sollte die EU mehr und bessere Arbeitsplätze sowie stärkeren sozialen Zusammenhalt erreichen.

Ziele und Grenzen

Nach Art. 151 AEUV verfolgt die EU-Sozialpolitik mehrere Ziele: Förderung der Beschäftigung, Verbesserung und langfristig auch Angleichung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, angemessener sozialer Schutz, sozialer Dialog, Entwicklung des Arbeitskräftepotenzials und Bekämpfung von Ausgrenzungen.

Dabei muss die EU die „Vielfalt der einzelstaatlichen Gepflogenheiten“ beachten. Nach Art. 153 Abs. 4 AEUV behalten die Mitgliedstaaten die Befugnis, die Grundzüge ihrer Sozialsysteme festzulegen. Maßnahmen der Union dürfen außerdem die Stabilität der nationalen Sozialsysteme nicht beeinträchtigen.

Nach Art. 153 Abs. 1 AEUV kann die Gemeinschaft ergänzend tätig werden, zum Beispiel bei Arbeitssicherheit, sozialer Sicherheit und Sozialschutz, Bekämpfung von Ausgrenzungen, Gleichstellung von Mann und Frau sowie Beschäftigungsbedingungen von Drittstaatsangehörigen. Vollständig den Mitgliedstaaten vorbehalten bleiben nach Art. 153 Abs. 5 AEUV Entgeltregelungen, Koalitionsrecht und Arbeitskampfrecht. Als Leitbild wird oft das „Europäische Sozialmodell“ genannt; sein genauer Inhalt ist jedoch schwer zu definieren und umstritten.

Akteure und Verfahren

Verbindliches Sekundärrecht in der Sozialpolitik erlassen Rat und Europäisches Parlament. Nach Art. 153 Abs. 2 lit. a AEUV können sie Maßnahmen beschließen, die die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten fördern. Nach Art. 153 Abs. 2 lit. b AEUV können sie durch Richtlinien Mindeststandards zugunsten von Arbeitnehmern setzen. Meist gilt das ordentliche Gesetzgebungsverfahren nach Art. 294 AEUV: qualifizierte Mehrheit im Rat auf Vorschlag der Kommission und starke Beteiligung des Europäischen Parlaments.

In bestimmten Bereichen ist das Verfahren strenger: Beim Sozialschutz, bei der betrieblichen Mitbestimmung und bei Beschäftigungsbedingungen für Drittstaatsangehörige entscheidet der Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission; das Parlament wird nur angehört.

Auch außerhalb von Gesetzgebung fördert die EU Zusammenarbeit. Nach Art. 156 AEUV liegt hier die Hauptrolle bei der Kommission, die Untersuchungen durchführt, Stellungnahmen abgibt und Beratungen vorbereitet. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie der Ausschuss der Regionen haben Anhörungsrechte. Sozialpartner, also Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften, werden ebenfalls angehört und können an der Umsetzung von Mindeststandard-Richtlinien beteiligt werden.

Weitere Akteure sind der Ausschuss für Sozialschutz nach Art. 160 AEUV, die Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz in Bilbao und die Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen in Dublin. Die Kommission erstellt nach Art. 159 und 161 AEUV Jahresberichte über die Verwirklichung sozialpolitischer Ziele und über die soziale Lage in den Mitgliedstaaten.

Arbeitssicherheit und Arbeitsrecht

Ein zentrales Instrument der EU-Arbeitssicherheit ist die Rahmen-Richtlinie 89/391/EWG. Sie verpflichtet Arbeitgeber zu umfassendem Schutz von Sicherheit und Gesundheit, besonders zur Unfallverhütung. Auf dieser Grundlage entstanden 18 Einzelrichtlinien, unter anderem zu Lärm, Erschütterungen, Baustellen und Schwangerenschutz. Probleme bei der Umsetzung gibt es besonders in kleinen und mittleren Unternehmen sowie im öffentlichen Dienst.

Die Richtlinie 03/88 setzt Mindestnormen für Arbeitszeit. Für die meisten Beschäftigten sieht sie eine tägliche Höchstarbeitszeit von 13 Stunden und eine wöchentliche Höchstarbeitszeit von 48 Stunden vor. Weitere Richtlinien betreffen Arbeitsmittel, Schutzausrüstung, EDV-Arbeitsplätze, bestimmte Personengruppen wie Selbständige, Schwangere und Jugendliche sowie Gefahren wie Ionenstrahlung. Neue Herausforderungen entstehen durch mehr weibliche und ältere Arbeitnehmer, vielfältigere Beschäftigungsformen wie Befristung, Teilzeit-, Schicht- und Telearbeit sowie Risiken wie Umweltgifte, Stress und Mobbing.

Im sozialen Arbeitsrecht stärkt die EU Arbeitnehmerrechte. Sie schützt nationale arbeitsrechtliche Standards vor Konkurrenz im Binnenmarkt und kann eigene Mindestnormen durch Richtlinien erlassen. Ausgenommen sind Arbeitsentgelt, Koalitionsrecht, Streikrecht und Aussperrungsrecht nach Art. 153 Abs. 5 AEUV.

Wichtig ist die Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern. Sie soll „Sozialdumping“ verhindern, indem bei Arbeit in einem anderen Mitgliedstaat ein Kernbereich von dessen Sicherheits- und Sozialstandards gilt. Für entsandte Arbeitnehmer, auch aus Leiharbeitsfirmen, gelten dadurch nationale Mindestlöhne des Ziel- oder Bestimmungslandes nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. c der Entsenderichtlinie.

Ein weiterer Schwerpunkt ist die Gleichstellung atypischer Arbeitsverhältnisse wie Teilzeitarbeit, befristete Beschäftigung und Leiharbeit mit dem Normalarbeitsverhältnis. Dazu gehören die Richtlinien RL 97/81/EG zur Teilzeitarbeit und RL 1999/70/EG zu befristeten Beschäftigungsverhältnissen. Weitere Richtlinien betreffen Massenentlassungen, Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers, Betriebsübergänge sowie Informations- und Anhörungsrechte der Arbeitnehmer, darunter der Europäische Betriebsrat nach RL 94/45.

Soziale Sicherung und Ausgrenzung

Im Sozialversicherungswesen geht es vor allem um Koordinierung, nicht um ein einheitliches EU-System. Die Verordnung VO 1408/71 sicherte EU-Ausländern diskriminierungsfreien Zugang zu nationalen Sozialversicherungssystemen. Die Verordnung VO 883/04 führt die Koordinierung weiter: Versicherungsrechtlich wichtige Ereignisse können anerkannt werden, auch wenn sie im EU-Ausland eintreten. Warte- und Anrechnungszeiten aus anderen EU-Staaten werden berücksichtigt.

Sozialleistungen dürfen grundsätzlich nicht allein deshalb beendet werden, weil Begünstigte in ein anderes EU-Land ziehen. Ausgenommen sind besondere Leistungen wie die Grundsicherung im Alter. Ältere Sozialabkommen zwischen Mitgliedstaaten gelten nur weiter, wenn sie für Betroffene günstiger sind. Zugleich werden Doppelleistungen verschiedener Mitgliedstaaten aus demselben Grund verhindert.

Für den Informationsaustausch gibt es das TESS-System, also Telematik für soziale Sicherheit, sowie das MISSOC-System, das auch EFTA-Staaten einbezieht. Seit 2004 erleichtert die Europäische Krankenversicherungskarte die Nutzung von Sachleistungen der Krankenversicherung bei vorübergehendem Aufenthalt in einem anderen Mitgliedstaat. Außerdem gibt es eine Ratsentschließung von 2001 gegen Sozialmissbrauch, Arbeiten der Kommission zur Sicherung der Renten und eine Pensionsfonds-Richtlinie mit Mindestanforderungen an betriebliche Altersversorgung.

Die Bekämpfung sozialer Ausgrenzung ist weniger stark ausgebaut. Als arm gilt, wer weniger als die Hälfte des in seinem Mitgliedstaat üblichen Durchschnittseinkommens erzielt. Programme unterstützten unter anderem Bewohner benachteiligter Stadtteile und ländlicher Gebiete sowie Langzeitarbeitslose, ältere Menschen und Behinderte.

Sozialer Dialog

Der soziale Dialog bedeutet die Zusammenarbeit von Arbeitgeberseite und Arbeitnehmerseite auf europäischer Ebene. Auf Arbeitgeberseite sind wichtige Akteure UNICE, UEAPME für Handwerk, Handel und kleine und mittlere Unternehmen sowie CEEP für den öffentlichen Dienst. Arbeitnehmerinteressen vertreten ETUC, der europäische Gewerkschaftsbund, außerdem Eurocadres für leitende Angestellte und FERPA für Rentner.

Seit 2001 treffen sich beide Seiten unter Einbeziehung von Rat und Kommission auf dem Europäischen Sozialgipfel. Neben dem allgemeinen Sozialdialog gibt es branchenspezifische Formen, zum Beispiel zur Arbeitszeit der Seeleute. Mehrere Rahmenvereinbarungen der Sozialpartner wurden später in EU-Sekundärrecht übernommen, etwa zu Elternurlaub, Befristung von Arbeitsverhältnissen, Teilzeit und Telearbeit.