Roma-Politik der Europäischen Union

Ziel, Personenkreis und rechtliche Grundlage

Die Roma-Politik der Europäischen Union soll die soziale Einbeziehung und gesellschaftliche Teilhabe der unter dem Dachbegriff „Roma“ zusammengefassten Gruppen verbessern sowie Ausgrenzung und Diskriminierung bekämpfen. Dazu zählen beispielsweise Kalderasch, Lovara, Sinti und Aschkali; teilweise werden auch „Fahrende“ einbezogen. Der Begriff ist nicht einheitlich definiert. Die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA) verwendet ihn als Dachbegriff unter anderem für Roma, Sinti, Traveller, Aschkali und Calé, die trotz kultureller Unterschiede eine Geschichte dauerhafter Ausgrenzung in europäischen Gesellschaften verbindet. Der Europarat spricht meist von „Roma und/oder Fahrenden“.

Die Zahl der Roma lässt sich weder national noch europa- oder weltweit zuverlässig bestimmen, auch weil umstritten ist, welche Gruppen dazugehören. Anerkannte Schätzungen für die weltweite Zahl reichen von zwei bis zwölf Millionen. Würden nur Gruppen gezählt, die Romanes oder eine Variante davon sprechen, ergäbe sich schätzungsweise nur ein Drittel der von EU-Institutionen gewöhnlich genannten Zahl. Dennoch gelten die unter dem Begriff zusammengefassten Gruppen als größte ethnische Minderheit Europas; sie waren zum Zeitpunkt des Artikels in allen 28 EU-Mitgliedstaaten beheimatet.

Rechtliche Grundlagen sind Artikel 13 des Vertrags der Europäischen Gemeinschaft, die Richtlinie 2000/43/EG zur Gleichbehandlung ohne Unterschied der Rasse und die Richtlinie 2000/78/EG zur Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf. Aufgrund der Werte der Charta der Grundrechte tragen EU und Mitgliedstaaten in ihren sich ergänzenden Zuständigkeitsbereichen gemeinsam Verantwortung. Eine vollständig einheitliche Roma-Politik bestand jedoch nicht; verschiedene Akteure führten und koordinierten zahlreiche Maßnahmen. Nach Auffassung der Kommission sollen Roma-Fragen systematisch in relevante europäische und nationale Politikbereiche einbezogen werden. Integration darf nicht zu Segregation, also räumlicher oder institutioneller Trennung, führen, kann aber gezielte Maßnahmen für die besondere Lage einzelner Gemeinschaften umfassen.

Soziale Lage und zentrale Probleme

Roma zählen in Europa zu den am stärksten von Armut, Arbeitslosigkeit, Analphabetismus, unzureichendem Zugang zur Gesundheitsversorgung, sozialer Ausgrenzung, Diskriminierung und rassistischer Gewalt betroffenen Gruppen. Besonders problematisch ist häufig die Bildungssituation. In einigen osteuropäischen Staaten wurden Roma-Kinder auf Schulen für geistig behinderte Kinder verwiesen oder anderweitig getrennt unterrichtet. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte verurteilte Tschechien 2007 wegen einer solchen Praxis.

Die Lage unterscheidet sich zwischen den Staaten. In der Slowakei lebte ein großer Teil der Roma-Bevölkerung in äußerster Armut und war besonders von dauerhafter sozialer Ausgrenzung bedroht. Für Ungarn wurden ungefähr 600.000 Roma geschätzt; Arbeitslosigkeit, ungünstige Wohnverhältnisse und teilweise schulische Segregation waren dort überdurchschnittlich verbreitet. In Tschechien lebten geschätzt 160.000 bis 200.000 Roma überwiegend in Städten; Konflikte mit der Mehrheitsbevölkerung und schulische Segregation führten zu internationaler Kritik.

Durch die EU-Erweiterungen 2004 und 2007 nahm die Zahl der Roma mit EU-Bürgerschaft zu. Wegen geringer Perspektiven und sozialer Ausgrenzung wanderten mehr Roma im Rahmen der Personenfreizügigkeit in andere Mitgliedstaaten aus, besonders nach Spanien und Italien. Obwohl sie grundsätzlich ein Aufenthaltsrecht als EU-Bürger besaßen, war der Arbeitsmarktzugang für Bürger der neuen Mitgliedstaaten teilweise beschränkt.

Umstritten waren außerdem Rückführungen in den Kosovo. Nach einem Rückführungsabkommen drohte 2010 in Deutschland 12.000 Roma, darunter 5.000 Kindern, die Abschiebung. Kritiker verwiesen auf eine durchschnittliche Aufenthaltsdauer der Familien von 14 Jahren sowie auf fehlende Bildungs-, Gesundheits- und Integrationsperspektiven im Kosovo. UN-Menschenrechtskommissarin Navi Pillay sah besonders das Recht der Kinder auf Bildung verletzt. Der kosovarische Innenminister Bajram Rexhepi erklärte dagegen, von Januar bis Juli 2010 seien 622 Menschen zurückgeführt worden, davon 361 freiwillig und 70 Prozent ethnische Albaner; zugleich bat er um besondere Rücksicht auf Schüler.

Entwicklung der EU-Maßnahmen

Seit 1984 verabschiedete das Europäische Parlament zahlreiche Entschließungen zur Lage der Roma; der Rat der Europäischen Union folgte seit 1989. Eine Ratsentschließung von 1989 zielte besonders darauf, Hindernisse beim Schulzugang von Kindern der Sinti, Roma und Fahrenden abzubauen. Mit der EU-Osterweiterung gewann der Minderheitenschutz an Bedeutung: Beitrittsländer mussten die Richtlinie 2000/43/EG umsetzen und wurden zum Schutz der Roma verpflichtet. Kritiker warfen der EU jedoch vor, gegenüber Beitrittsländern strengere Maßstäbe anzulegen als gegenüber bestehenden Mitgliedstaaten.

Das EU-Network of Independent Experts on Fundamental Rights empfahl 2004 eine besondere Richtlinie zur Integration der Roma. Es verlangte außerdem eine dauerhafte Koordinierungsstelle, Verbindungsbeamte in der Kommission, eine klare Zuständigkeit eines Kommissionsmitglieds und eine europaweite Steuerungsgruppe unter Beteiligung von EU-Organen, OSZE, Staaten, Roma-Initiativen und Nichtregierungsorganisationen.

Zwölf EU-Staaten beteiligten sich ab 2005 an der Decade of Roma Inclusion 2005–2015. Die von Weltbank und EU geförderte „Roma-Dekade“ sollte Diskriminierung abbauen. Der ebenfalls 2005 gegründete Roma Education Fund unterstützt hochwertige Bildung und die Aufhebung schulischer Segregation. 2007 entstand EURoma, ein Netzwerk von zwölf Mitgliedstaaten zur besseren Nutzung der EU-Strukturfonds in den Bereichen soziale Inklusion, Beschäftigung und Bildung.

Am 31. Januar 2008 verlangte das Europäische Parlament eine europäische Rahmenstrategie. Es forderte unter anderem Maßnahmen gegen Zwangsbettelei, Schulversäumnisse von Kindern, Misshandlung von Frauen, ethnische Trennung im Gesundheitswesen und Zwangssterilisierungen. Als Italien 2008 unter Silvio Berlusconi eine Datenbank mit Fingerabdrücken sämtlicher Roma einschließlich Minderjähriger plante, verlangte das Parlament wegen des Diskriminierungsverbots die Rücknahme.

Nach dem ersten EU-Roma-Gipfel im September 2008 entstand die Europäische Plattform für die Einbeziehung der Roma, die nationale Maßnahmen koordinieren und Roma-Vertreter einbeziehen sollte. Nach dem zweiten Gipfel kritisierte das Parlament am 25. März 2010, dass seine Forderung nach einer umfassenden Strategie unbeantwortet geblieben sei. Die Kommission erklärte am 7. April 2010, Roma-Integration müsse in Bildung, Beschäftigung, Gesundheit, Infrastruktur, Stadtplanung sowie wirtschaftliche und territoriale Entwicklung eingebunden werden. Die Verordnung 437/2010 vom 19. Mai 2010 ermöglichte die Förderung von Wohnungsmaßnahmen für marginalisierte Gruppen durch den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, verbunden mit Maßnahmen unter anderem in Bildung, Gesundheit, Beschäftigung und gegen Segregation.

Förderung und Leitprinzipien

Die EU fördert lokale und überregionale Vorhaben zur gesellschaftlichen Beteiligung der Roma, unter anderem über den Europäischen Sozialfonds. Nach Schätzung der Kommission waren von 2000 bis 2010 etwa 300 Millionen Euro aus den EU-Strukturfonds unmittelbar für Roma-Projekte und eine weitere Milliarde Euro allgemeiner für benachteiligte Gruppen eingesetzt worden. Als gelungenes Beispiel nannte die Kommission ein Integrationsprojekt in Avilés. Im Comenius-Programm wurden Sinti, Roma und Fahrende einschließlich Schaustellern, Zirkusartisten und Binnenschiffern als vorrangige Zielgruppe berücksichtigt. Gleichzeitig stellte die EU-Justizkommissarin 2010 fest, dass verfügbare Mittel teilweise nicht abgerufen oder nicht zur Roma-Integration eingesetzt worden waren.

Zehn gemeinsame, nicht rechtsverbindliche Grundsätze sollten künftige Maßnahmen leiten: konstruktive, pragmatische und nichtdiskriminierende Maßnahmen; gezielte, aber nicht ausschließende Strategien; ein interkultureller Ansatz; Ausrichtung auf den gesellschaftlichen Mainstream; Gleichstellung der Geschlechter; Übernahme bewährter Konzepte; Nutzung von Gemeinschaftsinstrumenten; Einbindung regionaler und lokaler Behörden; Beteiligung der Zivilgesellschaft; aktive Mitwirkung der Roma. Damit soll nicht eine getrennte Sonderwelt geschaffen werden. Ziel sind bessere Lebensbedingungen für alle Menschen in vergleichbarer Lage, gegenseitiges Lernen und die volle Teilhabe der Roma statt separater Siedlungen, Schulen oder Arbeitsmärkte.

Konflikte um Freizügigkeit und Abschiebungen

Im Sommer 2010 ließ die französische Regierung unter Nicolas Sarkozy zahlreiche illegale Roma-Wohnlager räumen und EU-Bürger kollektiv in ihre Herkunftsländer zurückführen. Kirchen, Nichtregierungsorganisationen, der Europarat und später EU-Organe kritisierten dies scharf. Die Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz des Europarats erklärte am 24. August, Roma seien stigmatisiert und kollektiv für Straftaten sowie den Missbrauch der Freizügigkeit verantwortlich gemacht worden. Sie bezeichnete Antiziganismus als besondere Form des Rassismus.

Das Europäische Parlament forderte Frankreich am 9. September 2010 mit 337 zu 245 Stimmen auf, die Ausweisungen unverzüglich auszusetzen. Es kritisierte außerdem die „verspätete und begrenzte Reaktion“ der Kommission und verlangte eine gemeinsame EU-Strategie unter Beteiligung der Roma. Justizkommissarin Viviane Reding kündigte am 14. September ein Vertragsverletzungsverfahren an, nachdem eine französische Dienstanweisung bekannt geworden war, laut der unzulässige Lager systematisch zerstört werden sollten, „zuerst die der Roma“. Im Raum standen Verstöße gegen die Personenfreizügigkeit und gegen Verfahrensgarantien.

Am 29. September entschied sich die Kommission für ein abgeschwächtes Vorgehen: Sie erhob zunächst keinen Diskriminierungsvorwurf, verlangte aber bis zum 15. Oktober einen Plan zur Umsetzung der Freizügigkeitsrichtlinie. Frankreich sagte am 14. Oktober eine Anpassung seiner Gesetze zu. Die Auseinandersetzung zeigte den Konflikt zwischen nationaler Migrationspolitik, der Freizügigkeit von EU-Bürgern und dem europäischen Diskriminierungsverbot. In der gesellschaftlichen Debatte warnten Roma-Vertreter und Navi Pillay vor weitverbreitetem Antiziganismus, wachsender Gewalt und struktureller Ausgrenzung.

Europarat, internationale Organisationen und Kontrolle

Der Europarat entwickelte wichtige Instrumente des Minderheitenschutzes: die Europäische Charta der Regional- oder Minderheitensprachen von 1992 und das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten von 1995. Seit 1994 koordiniert eine besondere Stelle seine Roma-Aktivitäten; seit 1995 überprüft ein Expertenkomitee regelmäßig die Lage von Roma und Fahrenden. Die Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz empfahl 1998 unter anderem, die Selbstbezeichnungen der Gruppen zu achten, rassistische Diskriminierung und die doppelte Benachteiligung von Frauen zu bekämpfen sowie schulische Segregation abzubauen. Der Europarat unterstützt außerdem das Europäische Forum für Roma und Fahrende und gemeinsam mit der EU die Kampagne Dosta gegen Vorurteile.

Menschenrechtskommissar Thomas Hammarberg kritisierte Abschiebungen in den Kosovo, bleiverseuchte Lager in Nord-Mitrovica und die Benachteiligung von Roma bei Freizügigkeit und Asyl. Die Parlamentarische Versammlung warnte am 22. Juni 2010 vor zunehmendem Antiziganismus, betonte aber zugleich die Verantwortung der Staaten für Bildung, Beschäftigung, Gesundheit, Wohnen und soziale Integration. Am 7. Oktober 2010 verurteilte der Europarat Massenausweisungen und Hassreden und verlangte, kollektive Abschiebungen in den Kosovo zu stoppen, solange Sicherheit und angemessene Lebensbedingungen nicht gewährleistet seien.

Die OSZE richtete 1994 beim Büro für Demokratische Institutionen und Menschenrechte eine Kontaktstelle für Roma und Sinti ein. Ihre Schwerpunkte sind politische Beteiligung, Diskriminierung, rassistische Gewalt, Bildung und Wohnen. 2003 veröffentlichte die OSZE einen Aktionsplan zur Verbesserung ihrer Lage. Bei den Vereinten Nationen beschäftigt sich der UNHCR mit Roma als Flüchtlingen und Vertriebenen; UNICEF untersucht besonders die Rechte und Lebensbedingungen von Roma-Kindern und kritisierte die Abschiebung bereits integrierter Kinder in den Kosovo.

Auch Roma-Organisationen schufen internationale Vertretungen. Auf dem ersten Weltkongress der Roma 1971 in London wurden die Bezeichnung „Roma“, eine Flagge und die Hymne anerkannt. Später entstanden die International Romani Union, ein Roma-Parlament und der Roma National Congress. Das 1996 gegründete European Roma Rights Centre setzt sich juristisch für Roma-Rechte ein.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte entschied unter anderem in Nachova u. a. gegen Bulgarien vom 6. Juli 2005 über tödliche Polizeischüsse und mangelhafte Ermittlungen, in Šečić gegen Kroatien vom 31. Mai 2007 über unzureichende Ermittlungen nach einem rassistischen Angriff und in D.H. u. a. gegen Tschechien vom 13. November 2007 über die Einweisung von Roma-Kindern in Sonderschulen.

Die FRA-Studie EU-MIDIS von 2008 beruhte auf Interviews mit 23.500 Angehörigen ausgewählter Minderheiten und Einwanderergruppen in allen 27 Mitgliedstaaten sowie 5.000 Vergleichspersonen. Roma wiesen darin die zweithöchste Rate an Gewalterfahrungen und die höchste Rate an Diskriminierungserfahrungen auf. Die große Mehrheit konnte keine Organisation nennen, die bei Diskriminierung Hilfe oder Beratung anbietet. Weitere Studien untersuchten Wohnverhältnisse und die von Mehrfachdiskriminierung geprägte Lage von Roma-Frauen.