Regelbasierte Ordnung

Kern der regelbasierten internationalen Ordnung

Die regelbasierte internationale Ordnung, auch regelbasierte Weltordnung oder auf Englisch rules-based international order (RBO), bezeichnet im engeren Sinn eine durch Völkerrecht kodifizierte und in multilateralen Formaten organisierte Struktur internationaler Beziehungen. Ihr zentraler Bezugspunkt ist die UN-Charta: Sie enthält verbindliche Regeln für den Umgang von Staaten miteinander und organisiert ihre Zusammenarbeit in den Vereinten Nationen. Dazu gehört insbesondere das Verbot, Gewalt als Mittel der Politik einzusetzen. Die Ordnung steht damit dem „Recht des Stärkeren“ gegenüber.

Im weiteren Verständnis können außer verbindlichem Völkerrecht auch nicht bindende Regeln, internationale Organisationen, Handelsstrukturen und bestimmte politische Werte dazugehören. Die genaue Bedeutung ist deshalb international umstritten und wird unterschiedlich verwendet.

Entwicklung der internationalen Regeln

Über lange Zeit gab es keine regelbasierte internationale Ordnung; Beziehungen zwischen Staaten waren im Wesentlichen vom Recht des Stärkeren geprägt. Zwar existierten vereinzelt Abkommen und Regeln für die Kriegsführung, doch erst der Westfälische Friede von 1648 legte die souveräne Gleichheit der Staaten fest und schuf damit eine erste grobe internationale Ordnung.

Im 19. Jahrhundert entstand das humanitäre Völkerrecht als erstes allgemeingültiges Regelwerk, zunächst vor allem für kriegerische Auseinandersetzungen. Dazu zählen die Genfer Konventionen und die Haager Landkriegsordnung. Danach kamen weitere Übereinkommen in unterschiedlichen Bereichen hinzu. Mit dem Völkerbund 1920 und später den Vereinten Nationen entstanden dauerhaft organisierte internationale Foren, die diese Ordnung durchsetzen sollten. Heute regeln zahlreiche völkerrechtliche Verträge und Organisationen etwa Handel und Menschenrechte.

Viele Normen stammten zunächst aus Europa. Seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs prägten besonders die USA die heute gültige liberale Regelordnung; seit dem Zerfall der Sowjetunion dominierten sie diese. Francis Fukuyama bezeichnete diese Entwicklung 1989 als „Ende der Geschichte“. Seit Mitte der 2000er Jahre steht die Ordnung laut Artikel zunehmend unter Druck, unter anderem durch den wachsenden Einfluss Chinas, den Neoimperialismus Russlands sowie Nationalisten, Populisten, Revisionisten und Globalisierungsgegner in westlichen Staaten.

Unterschiedliche Auslegungen

Teilweise wird internationale Ordnung nicht nur als Gesamtheit des Völkerrechts, sondern auch als Ausdruck bestimmter Machtverhältnisse verstanden. Der Zusatz „regelbasiert“ soll diesem Verständnis entgegenwirken. Manche Auslegungen rechnen auch Soft Law dazu, also unverbindliche Regeln und Standards; dieses ist vom Völkergewohnheitsrecht zu unterscheiden. Ebenso kann das weltweite Handelssystem als Teil der Regeln gelten.

Wenn die Ordnung zusätzlich eine liberale Wertvorstellung umfasst, wird besonders im englischsprachigen Raum von der liberalen Weltordnung (liberal international order, LIO) gesprochen. Diese beruht nicht nur auf der Gleichheit der Staaten, sondern auch auf sozialer Gleichheit der Menschen sowie auf demokratischen und marktwirtschaftlichen Prinzipien. Sie wird besonders von westlichen Staaten vertreten. Menschenrechte sind inzwischen zumindest de jure, also rechtlich dem Anspruch nach, als allgemeingültig anerkannt.

UN-Generalsekretär António Guterres sah 2018 den Multilateralismus bedroht und dadurch ein erhöhtes Risiko staatlicher Konfrontationen. Er forderte ein erneuertes Bekenntnis zu einer regelbasierten Ordnung mit den Vereinten Nationen im Mittelpunkt sowie Institutionen und Verträgen, die sie umsetzen.

Nationale und politische Bedeutungen

Die deutsche Regierung versteht die regelbasierte Ordnung als politischen Begriff umfassend: Dazu zählen verbindliche Normen des Völkerrechts, aber auch nicht rechtlich bindende Normen, Standards und Verhaltensregeln. Beispiele sind pünktliche Beitragszahlungen, multilaterale Zusammenarbeit für eine kooperative Weltordnung sowie informelle Freundesgruppen oder Allianzen. Gemeint sind außerdem internationale Foren, deren Entscheidungsregeln und Verhandlungsprozesse sowie die UN-Charta als „Verfassung“ der Vereinten Nationen.

Völkerrecht bezeichnet dabei verbindliche Regeln für den Umgang der Völkerrechtssubjekte, besonders der Staaten, miteinander. Es umfasst internationale Übereinkünfte wie die UN-Charta oder Menschenrechtskonventionen, außerdem internationales Gewohnheitsrecht und allgemeine Rechtsgrundsätze. Das Auswärtige Amt nennt zusätzlich Agenda 2030, G7, G20, NATO, OSZE und Europarat. In Deutschland etablierten Außenpolitiker den Begriff ab 2017; seit 2018 wurde er zunehmend statt „internationales Recht“ verwendet, um weitere internationale Regeln einzubeziehen.

In den USA und Australien schließt die RBO eine seit den 1960er Jahren postulierte weltweite Vorrangstellung der USA und ihrer Militärbündnisse im asiatisch-pazifischen Raum ein. In Australien ist sie seit den verteidigungspolitischen Weißbüchern von 2009 ein zentraler Begriff. In den USA erschien sie erstmals 2015 in der Nationalen Sicherheitsstrategie (NSS); danach gelten starke und dauerhafte amerikanische Führung sowie die Vormachtstellung der USA als unverzichtbar. Russland und China werden dort als Bedrohungen angesehen. Der Artikel nennt als Motivation für den vagen Begriff, dass die USA vielen multilateralen Abkommen nicht angehören und Interessen teils mittels Stärke in umstrittener Weise durchsetzen.

Indien fordert, die RBO müsse durch Dialog entstehen und auf Zustimmung aller statt auf der Macht weniger beruhen. Dazu seien eine Reform des UNO-Sicherheitsrats und eine bessere Vertretung im Internationalen Währungsfonds und in der Weltbank nötig. Zentral seien Souveränität, territoriale Integrität und Gleichheit aller Länder. China und Russland lehnen den Begriff ab, weil er aus ihrer Sicht eine von den USA geführte Weltordnung meint. China beruft sich auf Völkerrecht und UNO und befürwortet eine multipolare Ordnung mit Souveränität und Nichteinmischung als Kernwerten.

Kritik am Begriff

Der Artikel kennzeichnet seinen Kritikabschnitt selbst als grundsätzlich überarbeitungsbedürftig und beschreibt dessen Interpretation als unklar und eher tendenziös. Für 2023 wird festgestellt, es gebe keine Anzeichen, dass die RBO die Form allgemeiner oder besonderer internationaler Übereinkommen nach Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe a des Statuts des Internationalen Gerichtshofs annehme. Weder die Völkerrechtskommission noch der Sechste Ausschuss der Vereinten Nationen seien an ihrer Entstehung beteiligt.

Kritisiert wird, dass Regeln und ihre Entstehung unklar seien und Interessen sowie Werten der Staaten dienen könnten, die sie vertreten. Anders als eine Rechtsordnung sei die RBO nicht mit festgelegten Regeln und Verfahren für Rechtsetzung und Streitbeilegung unterlegt. Dadurch könne der Begriff das etablierte internationale Recht begrifflich verdrängen und dessen Inhalte entwerten oder bedrohen.

Eine weitere im Artikel dargestellte Kritik versteht die RBO als stillschweigende Vereinbarungen einiger westlicher Staaten ohne ausdrückliche Zustimmung anderer Staaten. Da Zustimmung eine Grundlage verbindlichen Völkerrechts sei, könnten Staaten damit zur Einhaltung nicht bindender Regeln aufgefordert werden. Nach dieser Sicht kann die RBO als westliches, besonders US-amerikanisches Instrument zur Durchsetzung eigener Interessen und zur Sicherung von Vorherrschaft gelten. Rainer Mausfeld bezeichnete sie in einem Vortrag als „eine Ordnung der Gewalt“.