Raumplanung

Begriff, Ziel und Aufgaben

Raumplanung umfasst Maßnahmen, mit denen ein geografischer Raum – häufig ein Verwaltungsgebiet – nach seinen naturräumlichen, wirtschaftlichen und sozialen Möglichkeiten geordnet und gezielt genutzt wird. In den Staaten Mitteleuropas ist sie meist eine staatliche Hoheitsaufgabe.

In Deutschland dient „Raumplanung“ meist als Oberbegriff für räumliche Planungen verschiedener Maßstabsebenen: von der gemeindlichen Bauleitplanung bis zur Raumordnung im Rahmen der Regional- und Landesplanung. Dazu gehören sowohl räumliche Gesamtplanung als auch sektorale Fachplanungen, etwa Verkehrsplanung oder Landschaftsplanung. Die zugehörige Forschungsrichtung heißt Raumforschung und ist unter anderem in Geographie und Soziologie verankert.

Eine weitgehend etablierte Definition stammt aus der European Regional/Spatial Planning Charter, der sogenannten Torremolinos Charter, die 1983 von der CEMAT angenommen wurde. Danach gibt Raumplanung den wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und ökologischen Politiken einer Gesellschaft einen räumlichen Ausdruck. Sie ist zugleich wissenschaftliche Disziplin, Verwaltungstechnik und politische Aufgabe. Ihr interdisziplinärer und umfassender Ansatz soll eine ausgewogene regionale Entwicklung und die räumliche Organisation nach einer Gesamtstrategie ermöglichen.

Nach Heinrich Schoof ist Raumplanung „die Planung des Einsatzes von Instrumenten zur Beeinflussung räumlicher Bedingungen, die für die Ziele des Planungsträgers relevant sind“. Als Raum gilt dabei der geografische Raum der Erdoberfläche. Die Stadtplanung kann je nach örtlicher Fachsprache als Unterdisziplin, Nebenthema oder Überbegriff der Raumplanung verstanden werden.

Die zentrale Aufgabe besteht darin, räumliche Anforderungen auf verschiedenen Ebenen – vom Stadtteil bis zum Kontinent – und in unterschiedlichen Bereichen wie Verkehr, Umwelt, Bevölkerung und Wirtschaft abzustimmen. Raumplanung soll Konflikte ausgleichen und Vorsorge für zukünftige Raumfunktionen und Nutzungen treffen. Angestrebt wird eine nachhaltige Raumentwicklung, die soziale, wirtschaftliche, rechtliche und ökologische Ansprüche miteinander verbindet. Dazu zählen unter anderem:

• Schutz und Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und Landschaft;
• Schaffung wohnlicher Siedlungen und geeigneter räumlicher Voraussetzungen für die Wirtschaft;
• Förderung des sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Lebens in den Landesteilen;
• angemessene Dezentralisation von Besiedlung und Wirtschaft;
• Sicherung der Versorgungsbasis und Gewährleistung der Gesamtverteidigung;
• Erhalt langfristiger Gestaltungsmöglichkeiten, Stärkung der Vielfalt der Teilräume und Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse.

Zu den Spezialgebieten gehören unter anderem Landnutzungs-, Bebauungs-, Verkehrs-, Energie-, Wasserwirtschafts-, Umwelt-, Naturschutz- und Lawinenschutzplanung. Weil Menschen Boden, Wasser, Luft und den gesamten Lebensraum für Wohnen, Arbeit, Freizeit, Verkehr, Produktion und Dienstleistungen nutzen, entstehen Interessenkonflikte. Diese werden bei knappem Raum und wachsendem Bewusstsein für den Schutz natürlicher Ressourcen durch Raumplanung koordiniert. In der Schweiz ist „Raumplanung“ wegen der gesetzlichen Bezeichnung „Raumordnung“ nicht verbindlich definiert, sondern ein Oberbegriff für alle räumlich wirksamen planerischen Maßnahmen.

Geschichtliche Entwicklung

In Deutschland entstanden in der Weimarer Republik erste Landesplanungsverbände, unter anderem im Ruhrgebiet, im mitteldeutschen Industriebezirk und in Groß-Berlin/Brandenburg. Aus diesen Ansätzen entwickelte sich auch die wissenschaftliche Raumplanung. 1927 definierte Gustav Langen Raumplanung als Planungsinstrument der Raumordnung.

Der Nationalsozialismus übernahm diese Begriffe und gründete mit dem „Gesetz über die Regelung des Landbedarfs der öffentlichen Hand“ vom 29. März 1935 die Reichsstelle für Raumordnung. Raumplanung und Raumforschung wurden in den Dienst des NS-Staates gestellt. Sie unterstützten unter anderem den Generalplan Ost und die nationalsozialistische Siedlungs-, Agrar- und Infrastrukturpolitik. Räumliche Konzepte wurden mit rassistischen Zielen verbunden; Begriffe wie „Lebensraum“, „Rasse“, „Umvolkung“, „Volksgruppen“ und „Volks- und Kulturboden“ prägten Teile der Fachdebatte.

Ebenfalls 1935 entstand die Reichsarbeitsgemeinschaft für Raumforschung (RAG). Zusammen mit Hochschularbeitsgemeinschaften bildete sie Verbünde anwendungsbezogener Forschung. Geographen, Agrar-, Wirtschafts- und Sozialwissenschaftler, Soziologen, Verkehrswissenschaftler, Forstwissenschaftler und Wasserbauingenieure arbeiteten an raumbezogenen Aufgaben. Bis zum Kriegsende flossen mehrere Millionen Reichsmark Forschungsgelder in die Raumforschung. Raumplaner waren am Generalplan Ost beratend und mitarbeitend beteiligt; besonders verbunden war damit der Agrarpolitiker Konrad Meyer. Wissenschaftliche Mitarbeit setzte häufig eine Anpassung an zentrale NS-Inhalte wie soziale Ausgrenzung, Antisemitismus, räumliche Expansion und Sozialdarwinismus voraus.

Nach 1945 bestanden in der Bundesrepublik und in weniger ausgeprägter Form auch in der DDR personelle und inhaltliche Kontinuitäten. In Westdeutschland wurden in den 1950er Jahren jedoch zunehmend Kräfte gestärkt, die einer föderalen Demokratie und einer kapitalistischen Wirtschaftsordnung aufgeschlossen waren. Nationalsozialistische und völkische Inhalte wirkten in einzelnen Bereichen, etwa Landschaftsplanung und Landespflege, teilweise weiter. 1946 entstand die Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL), 1949 das Institut für Raumforschung (IfR). Die ARL wurde Rechtsnachfolgerin der RAG; das Institut für Raumforschung ging nach mehreren Umbenennungen und organisatorischen Änderungen im heutigen Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) auf.

In den 1960er Jahren erlebte die wissenschaftliche Raumplanung einen Boom. Ab Mitte der 1970er Jahre verlor sie an Bedeutung, weil ihre gesellschaftliche Lenkungswirkung stärker infrage gestellt wurde. Eine umfassende kritische Auseinandersetzung mit der Geschichte des Fachs setzte erst weit in den 1980er Jahren ein.

In Österreich entwickelte sich eine ausdrücklich so bezeichnete Raumplanung – abgesehen von ideologischen Theorien der Vorkriegs- und Besatzungszeit – vor allem im Laufe der 1970er Jahre. Impulse kamen aus Stadtplanung, Architektur und Ökologie; die Raumplanung blieb eng mit angewandter Geographie und Ingenieurswesen verbunden. In der Schweiz entwickelte sie sich, abgesehen von einem ersten Ansatz der 1920er Jahre, seit den 1930er Jahren aus kommunaler Zonenplanung „bottom-up“. 1969 stimmte die Bevölkerung der Bundeskompetenz für Raumordnung zu; die Planung blieb jedoch stark föderal und eng mit dem Bevölkerungsschutz verbunden.

Ein Leitbild der heutigen Raumplanung ist der Neue Urbanismus. Seit den 1980er Jahren wendet er sich gegen die aufgelockerten, funktional getrennten Siedlungen und Trabantenstädte der Moderne und der Charta von Athen. Er betont wieder Blockrandbebauung, Mischnutzung und städtische Dichte. Dadurch sollen soziale und wirtschaftliche Durchmischung sowie Einsparungen bei Anfahrtswegen, Heizkosten und Infrastrukturkosten unterstützt werden.

Planungssystem in Deutschland

Das deutsche Planungssystem ist hierarchisch gegliedert. Je nach Größe des zu planenden Raumes unterscheiden sich Aufgaben, Maßstab und Aussagetiefe der Planwerke. Eine untergeordnete Planung darf der übergeordneten nicht widersprechen. Zugleich müssen die Belange der unteren Ebenen bei der Aufstellung übergeordneter Pläne berücksichtigt werden. Dieses Prinzip heißt Gegenstromprinzip.

Die Planungsträger sind öffentliche Verwaltungseinheiten: Bund, Länder, Regierungsbezirke, Landkreise beziehungsweise kreisfreie Städte und Gemeinden. Förmliche Instrumente sind:

• Auf Bundesebene gibt es keine förmlichen Raumplanungsinstrumente, sondern informelle Instrumente wie die Leitbilder der Raumordnung.
• Auf Landesebene gelten Landesentwicklungsprogramme und Landesentwicklungspläne.
• Auf Regions- oder Regierungsbezirksebene bestehen Regionalpläne; in Nordrhein-Westfalen hieß ein früheres Instrument Gebietsentwicklungsplan.
• Auf Gemeindeebene werden Flächennutzungsplan und Bebauungsplan verwendet.
• Auf europäischer Ebene ergänzt das Europäische Raumentwicklungskonzept (EUREK) die Planung.

Auf der Europaebene wird mit Partnerländern und internationalen Organisationen wie EU, EFTA und der europäischen Konferenz der Verkehrsminister koordiniert. Auch Ländergruppen wie die Arbeitsgemeinschaft Alpenländer arbeiten bei bestimmten Planungen zusammen.

Der Bund besitzt im Bereich der Raumordnung eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz; die Länder haben jedoch ein Abweichungsrecht. Eine einheitliche Planung auf Bundesebene gibt es nicht. Zu den genannten Institutionen gehören Bundesregierung beziehungsweise Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat, Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR), Ministerkonferenz für Raumordnung und der Beirat für Raumordnung. Das BBR erarbeitet wissenschaftliche Grundlagen und regelmäßig den Raumordnungsbericht.

Auf Landesebene planen die Landesregierungen und Fachministerien. Die oberste Landesplanungsbehörde ist je nach Bundesland unterschiedlich organisiert, etwa bei der Staatskanzlei in Rheinland-Pfalz, beim Innenministerium in Niedersachsen oder beim Wirtschaftsministerium in Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen und Hessen. Die mittlere Ebene liegt meist beim Regierungspräsidenten, teilweise aber auch bei Regionalverbänden oder auf Kreisebene. Sie beaufsichtigt die unteren Landesplanungsbehörden bei den Kreisverwaltungen.

Die Regionalplanung ist in den Ländern unterschiedlich organisiert. Beim Behördenmodell übernimmt eine staatliche Behörde die Aufgabe. Beim Verbandsmodell wird ein eigenständiger Planungsverband gebildet. In Bayern gibt es beispielsweise 18 Regionale Planungsverbände nach Art. 6 BayLplG; ihnen gehören Gemeinden und Landkreise einer Region an.

Gemeinden besitzen die Planungshoheit für ihr Gebiet. Ihre wesentlichen Instrumente sind Flächennutzungsplan und Bebauungsplan. Ergänzend befassen sich Spitzenverbände wie Deutscher Städtetag, Deutscher Landkreistag und Deutscher Städte- und Gemeindebund sowie Fachakademien mit Forschung, Fortbildung und fachlicher Abstimmung.

Österreich und Schweiz

In Österreich hat der Bund trotz erheblicher Einflussmöglichkeiten auf den Raum keine Raumplanungskompetenz. Ein Bundesraumordnungsgesetz gibt es nicht. Die Österreichische Raumordnungskonferenz (ÖROK) koordiniert Bund, Länder und Gemeinden auf gesamtstaatlicher Ebene, besitzt aber nur empfehlenden Charakter.

Die Länder sind für die Gesetzgebung der überörtlichen und örtlichen Raumplanung zuständig. Wegen fehlender bundesstaatlicher Festlegungen unterscheiden sich Raumplanungs-, Gemeindeplanungs- und Baugesetze. Auf überörtlicher Ebene erstellen die Länder Landesentwicklungsprogramme, Sachprogramme und Regionale Entwicklungsprogramme, die für Gemeinden verbindlich sind. Außerdem überprüfen und genehmigen sie teilweise kommunale Planungen.

Die Gemeinden besitzen die Kompetenz für die örtliche Raumplanung. Typische Instrumente sind Örtliches Entwicklungskonzept, Flächenwidmungsplan und Bebauungsplan. Je nach Bundesland müssen kommunale Entscheidungen teilweise von der Landesregierung genehmigt werden. Der Gemeinderat ist Raumordnungsbehörde erster Instanz; der Bürgermeister ist Baubehörde erster Instanz und der Gemeinderat Baubehörde zweiter Instanz.

In der Schweiz gibt der Bund im Raumplanungsgesetz die Grundsätze vor. Die konkrete Umsetzung liegt in weiten Bereichen bei den Kantonen, die ihren Gemeinden in der Regel einen relativ großen Planungsspielraum lassen. Die Schweiz ist laut Artikel ein relativ dicht besiedeltes Land und steht bei der Bevölkerungsdichte auf Rang 44 von etwa 190 Staaten weltweit; der Alpenraum ist zwangsläufig dünn besiedelt, wodurch sich die Dichte weiter konzentriert.

Studium, Weiterbildung und Berufsverbände

Raumplanung kann in Deutschland in speziellen Studiengängen studiert werden, deren Bezeichnungen nicht einheitlich sind. Vollstudiengänge tragen beispielsweise die Bezeichnungen Raumplanung, Stadt- und Regionalplanung, Stadt- und Raumplanung, Raum- und Umweltplanung, Urbanistik oder Raumentwicklung und Naturressourcenmanagement. Raumplanung wird außerdem als Vertiefung oder Aufbaugebiet in Geographie, Architektur, Vermessungswesen, Bauingenieurwesen, Landschaftsplanung, Umweltschutztechnik, Verkehrsplanung und verwandten Fächern angeboten. Das Planungsrecht ist zugleich Teil des juristischen Studiums; an der Westfälischen Wilhelms-Universität wurde dafür ein Zentralinstitut für Raumplanung gegründet.

In Österreich kann Raumplanung und Raumordnung an der Technischen Universität Wien studiert werden. Bis 1972 war sie dort eine Vertiefung des Architekturstudiums. Weitere Angebote bestehen als Spezialisierung im Masterstudium Geographies of Global Change and Sustainability Transformations an der Universität Wien sowie als Modul in Landschaftsarchitektur und Landschaftsplanung und im Studiengang Umwelt- und Bioressourcenmanagement an der Universität für Bodenkultur Wien. In der Schweiz ist ein Studium an der ETH Zürich und der Hochschule für Technik Rapperswil möglich.

In Deutschland bietet das städtebauliche Referendariat nach dem Studienabschluss eine berufliche Weiterqualifikation. Es ist Vorbereitungsdienst für den höheren bautechnischen Verwaltungsdienst und zugleich eine praxisorientierte Zusatzausbildung in Verwaltung, Recht, Planung, Betrieb und Menschenführung. Die zweijährige Ausbildung umfasst Tätigkeiten bei verschiedenen Dienststellen, praktische Mitarbeit vor allem in der Planungs- und Bauverwaltung, Arbeitsgemeinschaften, Fachlehrgänge sowie schriftliche und mündliche Prüfungen. Danach darf der Titel „Bauassessor“ beziehungsweise „Bauassessorin“ geführt werden. Auch öffentliche und private Planungsträger bieten Trainee-Programme an.

Die bundesweite Interessenvertretung der Stadt- und Raumplaner in Deutschland übernehmen der Informationskreis für Raumplanung e. V. (IfR) und die Vereinigung für Stadt-, Regional- und Landesplanung e. V. (SRL). SRL-Mitglieder erhalten die Zeitschrift PlanerIn, IfR-Mitglieder die RaumPlanung. In Österreich sind selbstständige Raumplaner je nach Befugnis Mitglieder einer regionalen Kammer der Architekten und Ingenieurkonsulenten oder der Wirtschaftskammer; in beiden Fällen besteht Zwangsmitgliedschaft. Wissenschaftlich vertreten werden sie allgemein durch die Österreichische Geographische Gesellschaft und speziell durch den Österreichischen Verband für Angewandte Geographie. In der Schweiz ist der Fachverband Schweizer Planer (FSU) der Berufsverband; EspaceSuisse ist der Schweizer Raumplanungsverband.