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Protokoll zu Nordirland
Protokoll zu Nordirland. Vertragsklausel des Brexit-Austrittsabkommens zwischen dem Vereinigten Königreich und der Europäischen Union. Artikel · Diskussion.
Inhalt6 Abschnitte
Kern des Protokolls
Das Protokoll zu Irland und Nordirland, kurz Nordirland-Protokoll, ist eine Vertragsklausel des Brexit-Austrittsabkommens zwischen dem Vereinigten Königreich und der Europäischen Union. Es wurde am 24. Januar 2020 unterzeichnet, trat am 1. Januar 2021 in Kraft und betrifft die Grenze zwischen der Republik Irland und Nordirland, das Teil des Vereinigten Königreichs ist.
Sein Hauptziel ist es, stationäre Grenzkontrollen auf der irischen Insel zu vermeiden. Diese Grenze ist seit dem Karfreitagsabkommen offen. Durch den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU, der Zollunion und dem Binnenmarkt wären ohne besondere Regelung Warenkontrollen an dieser Grenze nötig geworden. Solche Kontrollen galten politisch als heikel, weil sie den Nordirlandkonflikt wieder verschärfen könnten.
Der ursprüngliche Entwurf wurde als Backstop bezeichnet, also als Auffanglösung oder Rückversicherung. Er sollte greifen, falls nach dem offiziellen EU-Austritt am 31. Januar 2020 bis zum Ende der Übergangsphase am 31. Dezember 2020 keine bessere Regelung vereinbart würde. In dieser älteren Form wäre das gesamte Vereinigte Königreich weiter an EU-Regeln gebunden gewesen, um unterschiedliche Rechtsregime in Großbritannien und Nordirland zu vermeiden. Das lehnten viele britische Konservative ab, weil sie darin eine fortdauernde Bindung an die EU sahen.
Am 17. Oktober 2019 verkündeten EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker und der britische Premierminister Boris Johnson eine Einigung auf ein verändertes Brexit-Abkommen. Der Backstop in seiner ursprünglichen Form entfiel. Stattdessen gilt die Sonderregelung nur noch für Nordirland: Nordirland bleibt faktisch an Regeln der Zollunion gebunden, wodurch Kontrollen zwischen Nordirland und Großbritannien notwendig werden können. Für bestimmte Güter sollen Ausnahmen gelten.
Funktionsweise und Streitpunkt Backstop
Die Backstop-Klausel im Austrittsabkommen von November 2018 sollte sicherstellen, dass Grenzkontrollen auf der irischen Insel auf jeden Fall verhindert werden. Sie war als Übergangsregel gedacht, falls am Ende einer 21-monatigen Übergangsphase nach dem damals für den 29. März 2019 erwarteten britischen Austritt keine andere zufriedenstellende Lösung gefunden worden wäre.
Nach dieser Regelung hätte das Vereinigte Königreich weiterhin die Außenzölle und EU-Herkunftsregeln der Europäischen Zollunion angewandt, ohne selbst stimmberechtigtes Mitglied zu sein. Zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich wären Zölle, Quoten oder Warenkontrollen ausgeschlossen gewesen, mit Ausnahme von Meeresprodukten. Außerdem sollten Vereinbarungen zu gleichen Wettbewerbsvoraussetzungen und fairem Handel gelten. Handelssanktionen und Handelspräferenzen sollten gemeinsam und gleichermaßen angewandt werden.
Damit wäre das gesamte Vereinigte Königreich faktisch weiter an Regeln des EU-Binnenmarkts und der EU-Zollunion gebunden gewesen, jedoch ohne Mitspracherecht in EU-Gremien. Der Vorteil dieser Konstruktion war, dass Warenkontrollen an der inneririschen Grenze entfallen konnten, weil auf beiden Seiten gleiche Regeln gegolten hätten. Dieser Zustand sollte so lange gelten, bis andere Regelungen einvernehmlich vereinbart worden wären, etwa neue technische Möglichkeiten für Warenkontrollen.
Michel Barnier schlug als Alternative Kontrollen in der Irischen See vor. Dann wäre nur Nordirland im EU-Binnenmarkt verblieben. Die nordirische unionistische Partei DUP lehnte das zunächst ab, weil sie keine Ungleichbehandlung oder Grenzziehung zwischen Nordirland und Großbritannien akzeptieren wollte. Dennoch wurde diese Art der Regelung Bestandteil des späteren Brexit-Abkommens von Boris Johnson. Vorgesehen war außerdem, dass das nordirische Parlament nach einer Übergangszeit über die weitere Geltung entscheiden kann.
Irlands besondere Lage
Irland ist vom Brexit wirtschaftlich und politisch besonders stark betroffen. Rund 85 % der irischen Warenexporte liefen über die schnelle Transitstrecke Dublin–Wales/England–Frankreich, die etwa 10,5 Stunden dauert und bisher zollfreie Häfen wie Holyhead, Liverpool und Calais nutzte. Ohne Zollunion mit dem Vereinigten Königreich müssten irische Exporteure neue Transportwege finden, etwa direkte Routen nach Cherbourg, Rotterdam oder Zeebrugge.
Auch bei Importen ist Irland eng mit dem Vereinigten Königreich verbunden. Etwa ein Viertel aller nach Irland importierten Waren stammt nach Angaben des Zentralen Statistikbüros der Republik Irland von Herstellern mit Sitz im Vereinigten Königreich. Hinzu kommen Waren aus Asien, Amerika und Kontinentaleuropa, die zunächst per Schiff ins Vereinigte Königreich gebracht, dann über Land nach Wales transportiert und anschließend per Schiff nach Irland weitergeführt werden.
Eine weitere Besonderheit ist, dass Irland und das Vereinigte Königreich nicht dem Schengen-Raum angehören. Deshalb sind Personengrenzkontrollen nicht dasselbe Problem wie Zollkontrollen für Waren. Seit 1923 besteht die Common Travel Area, ein nichtbindendes Abkommen über ein gemeinsames Gebiet freier Bewegung. Es betrifft den Personenverkehr, nicht die Frage, ob Waren an Zollgrenzen kontrolliert werden müssen.
Auch die Fischerei spielt eine Rolle: Die Fischerei aller EU-Staaten landet etwa 6 Millionen Tonnen Fisch pro Jahr an, davon etwa 3 Millionen Tonnen aus der ausschließlichen Wirtschaftszone des Vereinigten Königreichs. Der Verlust dieser Gewässer träfe die irische Fischerei besonders, da sie dort ein Drittel ihres Fangs erzielt.
Nach dem Brexit entstanden neue direkte Verbindungen. Die Reederei DFDS kündigte im November 2020 an, ab Januar 2021 eine Frachtfährverbindung von Dünkirchen in Frankreich nach Rosslare in Irland einzurichten, um das Vereinigte Königreich zu umgehen. Das Frachtaufkommen im Hafen Rosslare verfünffachte sich im Jahr 2022 durch direkte Verbindungen nach Frankreich und Spanien.
Karfreitagsabkommen und Fehlinformationen
Das Karfreitagsabkommen von 1998 ist für die politische Bewertung des Protokolls wichtig, weil es nach dem Nordirlandkonflikt auf eine Normalisierung der Sicherheitslage zielte. Im Abkommen heißt es, die britische Regierung werde auf eine möglichst frühe Rückkehr zu normalen Sicherheitsmaßnahmen in Nordirland hinarbeiten, einschließlich des Abbaus von Sicherheitseinrichtungen.
Nach dem EU-Austritt des Vereinigten Königreichs wurde die Grenze zwischen Nordirland und der Republik Irland zur Außengrenze der Europäischen Union. Bei unterschiedlichen Zollregeln an einer Außengrenze schreiben EU- beziehungsweise WTO-Regeln Warenkontrollen vor. Gerade diese technischen Warenkontrollen könnten neue Grenzanlagen nötig machen, auch wenn Personenkontrollen wegen der Common Travel Area grundsätzlich nicht erforderlich wären.
In Medien kursierten dazu Fehlinformationen. Eine davon lautet, das Karfreitagsabkommen regele Grenzfragen. Tatsächlich wird die Grenze im Karfreitagsabkommen nicht erwähnt. Eine andere Fehlinformation lautet, der Backstop solle den freien Personenverkehr garantieren. Tatsächlich sollte der Backstop Warenkontrollen verhindern. Der freie Personenverkehr zwischen dem Vereinigten Königreich und der Republik Irland beruht auf der Common Travel Area. Beide Staaten waren niemals Mitglieder des Schengen-Raums und führen deshalb Personenkontrollen bei Einreisen aus anderen EU-Staaten durch.
Politischer Verlauf und spätere Konflikte
Am 29. März 2017 aktivierte die damalige britische Premierministerin Theresa May Artikel 50 des Vertrags über die Europäische Union. Dieser Artikel sieht grundsätzlich eine zweijährige Verhandlungsdauer über die Austrittsbedingungen vor, sofern beide Seiten nichts anderes vereinbaren.
Ohne Zoll- und Handelsabkommen wären das Vereinigte Königreich und die EU27 im Handel auf den Status gewöhnlicher Mitglieder der Welthandelsorganisation zurückgefallen. Nach dem Meistbegünstigungsprinzip der WTO dürfen Mitglieder einander nicht diskriminieren. Wenn die EU zum Beispiel auf Autos aus den Vereinigten Staaten 5 % Zoll erhebt, müsste dieser Zollsatz auch für Autos aus allen WTO-Staaten ohne besonderes Zollabkommen mit der EU gelten, also auch für Autos aus dem Vereinigten Königreich. Deshalb wären Zollkontrollen an den Grenzen nötig geworden.
Das britische Unterhaus lehnte im Januar 2019 und im März 2019 die EU-Trennungsvereinbarung ab; nach offiziellen Stellungnahmen war die Ablehnung der Backstop-Klausel ausschlaggebend. Michel Barnier erklärte, ein Brexit ohne Abkommen würde EU-Zölle und Warenkontrollen bedeuten, die an der Grenze zwischen der Republik Irland und Nordirland stattfinden würden. Der irische Regierungschef Leo Varadkar sprach in diesem Zusammenhang von der Notwendigkeit, Truppen an der Grenze zu stationieren.
Am 17. Oktober 2019 wurde ein geändertes Brexit-Abkommen vorgestellt, in dem der ursprüngliche Backstop nicht mehr enthalten war. An seine Stelle trat eine nur für Nordirland geltende Regelung, deren Fortbestand nach einer Übergangszeit von vier Jahren von der Zustimmung des nordirischen Parlaments abhängen sollte.
Später wurde das Protokoll erneut stark umstritten. Am 12. Oktober 2021 stellte der britische Brexit-Minister David Frost die gefundene Regelung in einer Rede in Lissabon grundsätzlich infrage. Im Mai 2022 kündigte Außenministerin Liz Truss an, große Teile des Protokolls einseitig streichen zu wollen. Am 13. Juni 2022 legte die Regierung Boris Johnson einen Gesetzentwurf vor, der die Regelungen einseitig ändern sollte. Die EU und der irische Premierminister Micheál Martin kritisierten dies; Martin sprach von einem „fundamentalen Vertrauensbruch“. Am 15. Juni 2022 leitete die EU-Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen das Vereinigte Königreich ein.
Am 27. Februar 2023 verständigten sich Premierminister Rishi Sunak und EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen im Grundsatz auf das Windsor-Abkommen, englisch „Windsor Framework“. Dieses Rahmenabkommen sollte das umstrittene Nordirland-Protokoll ablösen.
Rechtliche Bewertung und Binnenmarktgesetz
Im September 2020 wurde im britischen Parlament ein Binnenmarktgesetz diskutiert und verabschiedet. Es sollte der Regierung unter Boris Johnson die rechtliche Möglichkeit geben, das selbst verhandelte Nordirland-Protokoll zu umgehen. Das hätte einen Bruch internationalen Rechts dargestellt und führte in der EU zu Irritationen. Kurz vor Jahresende einigte sich die EU-Kommission jedoch mit der britischen Regierung auf ein umfassendes Handels- und Kooperationsabkommen.
Als 2021 Kontrollen von Warenlieferungen aus Großbritannien nach Nordirland den Warenverkehr verzögerten, erklärte die britische Regierung, sie werde einzelne Teile des Protokolls einseitig hinauszögern. Die EU kündigte rechtliche Schritte an. Die Democratic Unionist Party lehnte die Einhaltung des Protokolls ab und warf der EU Unflexibilität vor.
Im Sommer 2022 brachte die Regierung Johnson im Unterhaus erneut einen nationalen Gesetzentwurf ein, der das Protokoll umgehen sollte. Für Waren, die aus Großbritannien ausschließlich nach Nordirland gelangen, sollte ein „Green Channel“ eingerichtet werden, damit sie nicht weiter kontrolliert werden. Außerdem sollten britische Gerichte im Konfliktfall zuständig sein. Laut Artikel wurde das Protokoll ohnehin nicht vollständig umgesetzt, weil Großbritannien die meisten Warenkontrollen nie durchführte und die EU eine großzügigere Anwendung vorschlug.
Am 30. Juni 2021 scheiterte ein Verfahren gegen das Protokoll vor dem obersten nordirischen Gericht in Belfast. Mehrere unionistische Politiker, darunter Arlene Foster und David Trimble, hatten argumentiert, das Protokoll widerspreche sowohl dem Vereinigungsgesetz von 1800 als auch dem Karfreitagsabkommen. Der zuständige Richter vertrat dagegen die Auffassung, der zugrunde liegende Withdrawal Agreement Act habe den Rang eines verfassungsändernden Gesetzes und setze dadurch ältere Bestimmungen automatisch außer Kraft.
