Politische Gemeinde

Grundbegriff und Stellung im Staat

Politische Gemeinden bilden die unterste Ebene des dreistufigen Staatsaufbaus der Schweiz: Bund – Kanton – Gemeinde. Sie sind öffentlich-rechtliche Körperschaften des kantonalen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit. Auch ein Ort, der sich als Stadt bezeichnet, ist rechtlich immer eine politische Gemeinde.

Je nach Kanton tragen sie unterschiedliche Namen. In Graubünden, Nidwalden, St. Gallen, Thurgau und Zürich heissen sie offiziell politische Gemeinden. Einwohnergemeinden gibt es in Aargau, Appenzell Ausserrhoden, Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Bern, Obwalden, Solothurn, Uri und Zug. Im Jura und im Wallis lautet die Bezeichnung Munizipalgemeinden beziehungsweise communes municipales. In Freiburg, Genf, Glarus, Luzern, Neuenburg, Schaffhausen, Schwyz, Tessin und Waadt werden sie schlicht Gemeinden, communes oder comuni genannt. In Appenzell Innerrhoden heissen sie Bezirke.

Das Aufgabengebiet wird durch die Kantonsverfassungen verschieden bestimmt. Nach einer Regelung nehmen Gemeinden alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind, beispielsweise nach der Zürcher Kantonsverfassung, Art. 83. Nach einer zweiten übertragen Bund und Kanton ihnen bestimmte Aufgaben, wie in der Berner Kantonsverfassung, Art. 112. Eine dritte Regelung verbindet beide Elemente: Gemeinden erfüllen eigene und vom Kanton übertragene Aufgaben, wie in Luzern, Art. 69.

Tatsächlich lassen sich drei Arten von Zuständigkeiten unterscheiden: Aufgaben, deren Ausführung die kantonale Gesetzgebung überträgt; Aufgaben, bei denen das kantonale Recht nur einen Rahmen setzt, den Gemeinden mehr oder weniger selbständig ausfüllen; und Aufgaben, die Gemeinden im Bereich ihrer Selbstverwaltung selbst übernehmen. Eine direkte Aufgabenzuweisung durch Bundesrecht ist selten, weil der Bund grundsätzlich mit den Kantonen zusammenarbeitet und Gemeinden Körperschaften des kantonalen Rechts sind.

Die Gemeindeautonomie wird ebenfalls durch das kantonale Recht geregelt. Grundsätzlich besitzen politische Gemeinden eine allgemeine Residualkompetenz, deren Umfang je nach Kanton stark verschieden ist. Im Allgemeinen nimmt die Autonomie von Ost nach West ab; traditionell am grössten ist sie in Graubünden. Auch die Organisationsautonomie, also der Spielraum bei Behörden, Volksrechten und anderen Einrichtungen, unterscheidet sich stark. Gemeindeordnungen – in Schaffhausen und Graubünden Gemeindeverfassung, in Bern und Wallis auch Organisationsreglement, in Uri Gemeindesatzung – füllen diesen Spielraum aus und müssen von der Kantonsregierung genehmigt werden. In Waadt und Genf wird die Gemeindeorganisation vollständig kantonal geregelt. Die von der Schweiz ratifizierte Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung sieht kommunale Selbstverwaltung als wesentliche Grundlage demokratischer Staatsformen.

Direkte Demokratie, Parlamente und weitere Gemeinden

In der grossen Mehrheit der politischen Gemeinden steht der Exekutive die Gemeindeversammlung als Legislative gegenüber. Dort versammelt sich die stimmberechtigte Bevölkerung und entscheidet insbesondere über Budget, Rechnung und grundlegende Erlasse. Die zusammengerechnete Einwohnerzahl dieser Versammlungsgemeinden ist allerdings vergleichsweise bescheiden. In den übrigen, oft bevölkerungsreichen Gemeinden übernimmt ein Gemeindeparlament, teilweise Einwohnerrat genannt, die gesetzgebende Funktion.

Gemeindeparlamente sind in der lateinischen Schweiz der Normalfall. In Genf, Neuenburg, Tessin und Waadt schreibt das kantonale Recht allen oder fast allen politischen Gemeinden ein Parlament vor. In anderen Kantonen haben vor allem mittelgrosse und grosse Gemeinden ein Parlament. Stand 2023 gab es besonders viele Parlamentsgemeinden in Freiburg (27), Bern (23) und Graubünden (17), danach Zürich (13), Wallis (11), Aargau (10), Schaffhausen, Basel-Landschaft und Jura (je 5) sowie Luzern und Thurgau (je 4). Nur 1 bis 3 Gemeinden mit Parlament gab es in Appenzell Ausserrhoden, Basel-Stadt, St. Gallen, Solothurn und Zug. Ausschliesslich Gemeindeversammlungen kennen Appenzell Innerrhoden, Glarus, Nidwalden, Obwalden, Schwyz und Uri.

Neben politischen Gemeinden bestehen in vielen Kantonen weitere öffentlich bezeichnete Gemeinden, die keine Gebietshoheit ausüben, sondern einen bestimmten öffentlichen Zweck erfüllen. Beispiele sind Schulgemeinden in Appenzell Innerrhoden, St. Gallen, Thurgau und Zürich; Bürgergemeinden in Aargau, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Bern, Graubünden, Jura, Obwalden, St. Gallen, Solothurn, Tessin, Thurgau, Uri, Wallis und Zug; sowie Korporationsgemeinden in der Innerschweiz, in Glarus und St. Gallen. Kirchgemeinden gibt es in allen Kantonen. Sie sind meist Körperschaften des öffentlichen Rechts, unterstehen aber fast überall nicht mehr den kantonalen Gemeindegesetzen, sondern dem landeskirchlichen Recht. Auf kantonalen Kirchengesetzen beruhen sie noch in Bern und Zürich.

Historische Entstehung

Die moderne politische Gemeinde entstand in der Helvetik (1798–1803). Zuvor waren die örtlichen Verhältnisse kompliziert: Hohe und Niedere Gerichtsbarkeit konnten bei verschiedenen Herrschaften liegen; daneben bestanden wirtschaftliche Grundherrschaft, gegebenenfalls Marktrecht und religiöses Kirchenpatronat. Städte und einzelne Talschaften konnten reichsunmittelbar sein.

Im 18. Jahrhundert waren Gemeinden vor allem Nutzungsgenossenschaften und Bürgergemeinden mit persönlicher Mitgliedschaft. Hintersassen waren Ansässige ohne Bürgerrecht und besassen keine politischen Rechte. Die Helvetik schuf 1798 Munizipalgemeinden (Einwohnergemeinden), die alle Bewohner eines Ortes und nicht nur die Ortsbürger umfassten. Gleichzeitig entstanden die heutigen Bürgergemeinden zur Verwaltung der bisherigen bürgerlichen Güter. Dieser «Gemeindedualismus» hob die politischen Vorrechte der Ortsbürger auf. Hintersassen wurden zu Bürgern der Helvetischen Republik erklärt; das Stimmrecht richtete sich grundsätzlich nach dem Einwohnerprinzip, wurde ab 1801 jedoch zunehmend durch Vermögen oder Steuerleistung eingeschränkt.

Die Gebiete der neuen Einwohnergemeinden orientierten sich oft an alten Kirchgemeinden, Talschaften oder Bergschaften. Weil die Grenzen während der kurzen Helvetik häufig wechselten, lässt sich keine genaue Zahl der Munizipalitäten angeben. Die Kartenherstellung konnte mit den Veränderungen nicht Schritt halten; der Atlas Suisse im Massstab 1:120'000 erschien zwischen 1796 und 1802.

In der Mediationszeit (1803–1813) wurde die alte Organisation nach dem Bürgerprinzip teilweise wiederhergestellt. Während der Regeneration (1830–1848) setzten die Kantone das Einwohnerprinzip nach und nach wieder durch, teils nach schweren Konflikten wie dem Züriputsch. Die Bundesverfassung von 1848 garantierte die Niederlassungsfreiheit aller Schweizer Bürger in allen Kantonen. Zunächst galt beim Stimmrecht auf Gemeindeebene jedoch das Prinzip des Heimatorts: Man durfte nur in der angestammten Gemeinde stimmen, nicht am aktuellen Wohnsitz. Erst die Totalrevision der Bundesverfassung von 1874 hob alte Privilegien der Ortsbürger endgültig auf und garantierte das kommunale Stimmrecht am Wohnsitz. Bürgergemeinden blieben in vielen Kantonen als öffentlich-rechtliche Personalkörperschaften bestehen.

Veränderungen und Gemeindefusionen

Der Bestand der Gemeinden kann sich durch Eingemeindung, Gemeindefusion, Gemeindetrennung, Ausgemeindung, Gebietsabtausch oder Namensänderung verändern. Indirekte Änderungen ergeben sich auch durch einen Wechsel der Kantons- oder Bezirkszugehörigkeit, eine Änderung des Bezirksnamens oder eine neue Gemeindenummer.

Typische Mutationsformen sind:

• Eingemeindung: [A] + [B] = [A+]. Altavilla FR (BFS-Nr. 2242) wurde mit Wirkung vom 1. Januar 1991 in Murten (BFS-Nr. 2275) eingegliedert. Die Gemeindezahl sinkt, und Murtens Gebiet ergibt sich aus der Summe der bisherigen Gebiete.

• Gemeindefusion: [A] + [B] = [A-B] oder [A] + [B] = [C]. Lohn SO (2526) und Ammannsegg (2512) vereinigten sich mit Wirkung vom 1. Januar 1993 zu Lohn-Ammannsegg (2526). Dieser Typ ist typisch für Zusammenschlüsse gleich starker Partner.

• Gemeindetrennung: [A] = [B] + [C] (+ [D] etc.). Die Gesamtgemeinde Arni-Islisberg (4061) wurde am 1. Januar 1983 aufgelöst; es entstanden Arni AG (4061) und Islisberg (4084). Die Gemeindezahl steigt. Die neuen Gebiete mussten durch die amtliche Vermessung neu ermittelt werden. Im 19. Jahrhundert war diese Form häufig, in den letzten fünfzig Jahren aber sehr selten.

• Ausgemeindung: [A] = [A−] + [B] (+ [C] etc.). Rubigen (0623) wurde am 1. Januar 1993 in die selbständigen Gemeinden Allmendingen (0630), Rubigen (0623) und Trimstein (0631) überführt. Auch hier stieg die Gemeindezahl, und die Gebiete wurden neu vermessen.

• Gebietsabtausch: [A] + [B] = [A+] + [B−]. Der Ortsteil Uerenbohl wurde am 1. Januar 1995 von Opfershofen (4915) abgetrennt und Sulgen (4510) zugeordnet. Die Gemeindezahl bleibt gleich. Dieser Typ trat in jüngerer Zeit besonders im Kanton Thurgau auf.

• Namensänderung: [A] = [B]. Zurzach wurde am 1. Dezember 2006 in Bad Zurzach umbenannt; Bestand und Gebiet blieben unverändert.

• Änderung der Kantons- oder Bezirkszugehörigkeit. Vellerat wechselte am 1. Juli 1996 vom Kanton Bern in den Kanton Jura. Gemeindezahl und Gebiet blieben unverändert.

Seit den 1990er-Jahren nehmen Fusionen deutlich zu. Gründe sind das funktionelle Zusammenwachsen von Siedlungsgebieten, komplexere Aufgaben, überforderte Behörden in Kleingemeinden, fehlender Nachwuchs für Behörden, geringes politisches Gewicht und nach Ansicht einiger Experten eine suboptimale Einwohnerzahl. Andere Experten und Studien betonen dagegen, dass Grösse allein nicht entscheidend sei: Kleine Gemeinden können effizient, kostengünstig, bürgernah und finanziell gut geführt sein. Kantonsbeiträge und eigentliche Fusionsprojekte, etwa in Freiburg und im Tessin, fördern Zusammenschlüsse. Die Glarner Landsgemeinde beschloss am 7. Mai 2006 überraschend die Reduktion von 27 auf 3 Gemeinden ab 2011; dies gilt als radikalste Gemeindefusion.

Entwicklung und kantonale Verteilung

Das Bundesamt für Statistik (BfS) führt seit 1960 ein Gemeindeverzeichnis. Die Zahl der Gemeinden sank zunächst langsam: von 3095 im Jahr 1960 auf 3021 im Jahr 1990, also um 2,4 Prozent. Von 1990 bis 2000 kamen 122 Gemeinden hinzu? Nein: Die Zahl sank um weitere 122 auf 2899, ein Rückgang von 4 Prozent. Im Jahrzehnt bis 2010 ging sie um 303 auf 2588 zurück, beziehungsweise um 10,5 Prozent. Der Rückgang von 2000 bis 2010 war damit grösser als in den vier Jahrzehnten davor.

Nach den Zahlen jeweils zum 1. Januar gab es 2005 2763, 2010 2596, 2015 2324, 2020 2202, 2021 2172, 2022 2148, 2023 2136, 2024 2131, 2025 2121 und 2026 2110 Gemeinden. Weitere Vergleichswerte sind 2000: 2899, 1990: 3021 und 1960: 3095.

Am 1. Januar 2026 verteilten sich die 2110 Gemeinden unter anderem so auf die Kantone: Bern 334, Waadt 300, Aargau 196, Zürich 160, Wallis 122, Freiburg 119, Solothurn 104, Graubünden und Tessin je 100, Basel-Landschaft 86, Thurgau 80, Luzern 79, St. Gallen 75, Jura 51, Genf 45, Schwyz 30, Schaffhausen 26, Neuenburg 24, Appenzell Ausserrhoden 20, Uri 19, Nidwalden und Zug je 11, Obwalden 7, Appenzell Innerrhoden 5, Glarus und Basel-Stadt je 3. Die Summe beträgt 2110.

Grössen, Ranglisten und Gemeindelisten

Als Grossstädte gelten Zürich, Genf, Basel, Bern, Lausanne und Winterthur mit jeweils mehr als 100'000 Einwohnern. St. Gallen, Luzern, Lugano und Biel/Bienne haben mehr als 50'000 Einwohner. Insgesamt weisen 172 Gemeinden mehr als 10'000 Einwohner auf und gelten statistisch als Stadt. Köniz im Kanton Bern hat beispielsweise 37'000 Einwohner und bezeichnet sich weiterhin als Gemeinde. Orte mit altem Stadtrecht, etwa Eglisau, Kaiserstuhl, Bischofszell, Murten, Sempach und Fürstenau, können auch mit deutlich weniger als 10'000 Einwohnern «Stadt» heissen; dieser Begriff ist rechtlich ohne moderne Bedeutung.

Der Median der Einwohnerzahl betrug Ende 2007 1023: Die Hälfte der Gemeinden hatte mehr, die andere Hälfte weniger Einwohner. Der Durchschnitt lag bei 2'806 Einwohnern. 99 Gemeinden (3,7 Prozent) hatten 2004 höchstens 100 Einwohner. Ende 2011 war Corippo mit 12 Einwohnern die kleinste Gemeinde.

Bei den Einwohnerzahlen zum 31. Dezember 2025 standen Zürich (440'935), Genf (211'152), Basel (180'097), Lausanne (145'596), Bern (138'562) und Winterthur (120'741) an der Spitze. Zu den weiteren grossen Gemeinden gehörten Luzern (86'699), St. Gallen (79'487), Lugano (63'691) und Biel/Bienne (57'462). Die Tabelle der kleinsten Gemeinden enthält sehr niedrige und teilweise widersprüchlich gereihte Angaben: Rebévelier wird mit 29 Einwohnern und Kammersrohr mit 32 Einwohnern jeweils auf Rang 1 genannt; weitere Beispiele sind Schelten (37), Bister und Cerentino (je 39) sowie Linescio (42).

Auch die Fläche bildet eine Grössenklasse. Von 1. Januar 2011 bis 31. Dezember 2014 war Glarus Süd mit 430 km² die grösste Gemeinde; es entstand aus der Fusion von 13 Gemeinden. Seit 1. Januar 2015 ist Scuol mit 438 km² beziehungsweise 438,61 km² die flächenmässig grösste Gemeinde, gefolgt von Glarus Süd (430,03 km²) und Zernez (344,04 km²). Die kleinsten Gemeinden sind Gottlieben und Rivaz mit je 0,31 km². Im Artikel wird ausserdem ein Zusammenhang zwischen Meereshöhe und Gemeindefläche genannt: Je höher gelegen, desto grösser werden die Gemeindeflächen. Die meisten kleinen Gemeinden gibt es im Südtessin.

Das BfS stellt die Gemeinden im Amtlichen Gemeindeverzeichnis der Schweiz als Gesamtliste sowie nach Kantonen geordnet bereit. Dazu gehören Listen für alle 26 Kantone, von Zürich bis Jura.