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Politisches System Bayerns
Die Exekutive wird vom Ministerpräsidenten geleitet, die Legislative liegt beim Landtag, das Land verfügt über eine eigene Verfassungsgerichtsbarkeit. Bayern …
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Grundlagen und Verfassung
Das politische System des Freistaates Bayern beruht auf dem Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland und auf der Verfassung des Freistaates Bayern. Bayern ist im föderalen System Deutschlands ein Gliedstaat und nach den Grundsätzen eines republikanischen, sozialen und demokratischen Rechtsstaats organisiert. Die Staatsgewalt ist nach dem Prinzip der Gewaltenteilung aufgeteilt: Die Legislative liegt vor allem beim Landtag und teilweise beim Volk, die Exekutive bei der Bayerischen Staatsregierung, die Judikative bei unabhängigen Gerichten und dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof.
Bayern ist das flächenmäßig größte und bevölkerungsmäßig zweitgrößte Land Deutschlands. Politisch prägend ist die Christlich-Soziale Union (CSU), die seit 1957 ununterbrochen Regierungsverantwortung trägt. Von 1962 bis 2008 und erneut von 2013 bis 2018 besaß sie die absolute Mehrheit der Landtagsmandate. Dadurch hat Bayern auch erheblichen Einfluss auf die Bundespolitik.
Die heutige Bayerische Verfassung trat nach einem Volksentscheid am 1. Dezember am 8. Dezember 1946 in Kraft. Da sie vor dem Grundgesetz entstand, enthält sie nicht nur Regeln zum Staatsaufbau, sondern auch zu Grundrechten, Grundpflichten, Gemeinschaftsleben sowie Wirtschaft und Arbeit. Ihre vier Hauptteile behandeln Aufbau und Aufgaben des Staates (Artikel 1–97), Grundrechte und Grundpflichten (Artikel 98–123), das Gemeinschaftsleben (Artikel 124–150) und Wirtschaft und Arbeit (Artikel 151–177). Mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes verlor sie teilweise an Bedeutung, weil Artikel 31 GG festlegt: „Bundesrecht bricht Landesrecht“.
Wichtige Verfassungsänderungen waren 1970 die Senkung des Wahlalters, 1984 die Einführung des Staatsziels Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und 1995 die Einführung des kommunalen Bürgerentscheids. Die einschneidendste Reform wurde am 8. Februar 1998 in drei Volksentscheiden bestätigt. Sie änderte, fasste neu oder strich verschiedene Artikel, regelte unter anderem Amtsperioden staatlicher Organe neu und schaffte den Bayerischen Senat ab.
Landtag und Gesetzgebung
Die Gesetzgebung in Bayern liegt beim Landtag und durch Formen direkter Demokratie auch beim Volk. Die Abgeordneten des Landtags werden für fünf Jahre in allgemeinen, freien, gleichen, unmittelbaren und geheimen Wahlen gewählt. Das Wahlsystem wird als „verbessertes Verhältniswahlrecht“ beschrieben: Es verbindet Verhältniswahlrecht und Mehrheitswahlrecht. Mit der Zweitstimme können Wähler nicht nur eine Partei, sondern auch einen bestimmten Kandidaten auf deren Liste wählen und damit die Reihenfolge der Listenkandidaten beeinflussen. Die Sitze werden aus Erst- und Zweitstimmen nach dem Hare/Niemeyer-Verfahren berechnet.
Der Landtag kann sich vor Ablauf der Wahlperiode durch Mehrheitsbeschluss selbst auflösen. Außerdem kann er auf Antrag von einer Million wahlberechtigten Staatsbürgern durch Volksentscheid abberufen werden. Zu seinen wichtigsten Aufgaben gehören der Beschluss von Gesetzen, die Abstimmung über den Haushalt, die Wahl des Ministerpräsidenten und die Bestätigung der Mitglieder der Staatsregierung. Er kontrolliert die Staatsregierung durch Zitierungsrecht, Fragerecht sowie Untersuchungsausschüsse und Enquête-Kommissionen. Ein Misstrauensvotum sieht die Bayerische Verfassung nicht vor; der Ministerpräsident muss aber zurücktreten, wenn eine vertrauensvolle Zusammenarbeit mit dem Landtag wegen der politischen Verhältnisse nicht mehr möglich ist.
Der Landtag ist ein Arbeitsparlament. Der größte Teil der Arbeit findet in 12 ständigen Ausschüssen statt, nicht im Plenum. Daneben gibt es unter anderem das Parlamentarische Kontrollgremium, die Datenschutzkommission, die Richter-Wahl-Kommission und den Zwischenausschuss.
Das Gesetzgebungsverfahren beginnt mit einer Gesetzesinitiative. Gesetzesvorlagen können aus der Mitte des Landtags, vom Ministerpräsidenten namens der Staatsregierung oder vom Volk eingebracht werden. Alle Vorlagen werden beim Landtagspräsidenten eingereicht und grundsätzlich in zwei Lesungen behandelt, eine dritte Lesung ist auf Antrag möglich. In der Ersten Lesung werden die Grundsätze beraten und die Vorlage an den federführenden Ausschuss überwiesen. Nach der Ausschussberatung folgt in der Zweiten Lesung eine allgemeine Aussprache. Änderungen sind bis zum Schluss der Zweiten Lesung möglich. Nach den Lesungen stimmt der Landtag über Annahme oder Ablehnung ab. Für Verfassungsänderungen ist eine Zwei-Drittel-Mehrheit im Landtag und anschließend ein Volksentscheid nötig; für andere Gesetze reicht die einfache Mehrheit. Verfassungsgemäß zustande gekommene Gesetze werden vom Ministerpräsidenten unterzeichnet und binnen Wochenfrist im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt veröffentlicht.
Der Bayerische Senat war bis zu seiner Abschaffung am 1. Januar 2000 die zweite Kammer des Parlaments und in Deutschland einmalig. Er hatte 60 Mitglieder, die mindestens 40 Jahre alt sein mussten und von sozialen, wirtschaftlichen, gemeindlichen und kulturellen Körperschaften gewählt oder von Religionsgemeinschaften ernannt wurden. Er wirkte beratend an der Gesetzgebung mit und hatte ein einfaches Einspruchsrecht, das der Landtag mit einfacher Mehrheit überstimmen konnte. Das Volksbegehren „Schlanker Staat ohne Senat“ erreichte 1997 mit 10,5 % die nötige Stimmenzahl; im Volksentscheid vom 8. Februar 1998 stimmten 69,2 % für die Abschaffung.
Staatsregierung, Verwaltung und Gerichte
Die Bayerische Staatsregierung ist die oberste Exekutivbehörde des Freistaates. Sie besteht aus dem Ministerpräsidenten und bis zu 17 Staatsministern und Staatssekretären. Der im Artikel genannte derzeitige Ministerpräsident ist Markus Söder (CSU). Der Ministerpräsident wird vom Landtag spätestens 22 Tage nach dessen konstituierender Sitzung für fünf Jahre in geheimer Abstimmung gewählt. Wählbar ist jeder wahlberechtigte Bayer, der das 40. Lebensjahr vollendet hat. Der Landtag kann ihn nicht direkt absetzen; nach Artikel 44 Abs. 3 der Bayerischen Verfassung muss er aber zurücktreten, wenn eine vertrauensvolle Zusammenarbeit mit dem Landtag nicht mehr möglich ist. Andernfalls kann er vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof angeklagt werden.
Der Ministerpräsident leitet die Geschäfte der Staatsregierung, beruft und entlässt mit Zustimmung des Landtags seinen Stellvertreter und die Mitglieder der Staatsregierung, weist ihnen Geschäftsbereiche oder Sonderaufgaben zu und besitzt die politische Richtlinienkompetenz. Er vertritt Bayern nach außen, ist dem Landtag verantwortlich und kann in Einzelfällen ein Begnadigungsrecht ausüben. Die Staatskanzlei unterstützt ihn und die Staatsregierung. Zu den Aufgaben der Staatsregierung gehören der Vollzug von Gesetzen und Beschlüssen des Landtags, das Gesetzesinitiativrecht, die Ernennung leitender Beamter, die Aufsicht über die Staatsverwaltung, die Aufsicht über Kommunen sowie Körperschaften und Stiftungen des öffentlichen Rechts und das Notstandsrecht nach Artikel 48 der Bayerischen Verfassung. Dieses Notstandsrecht ist wegen des Grundsatzes „Bundesrecht bricht Landesrecht“ stark durch das Grundgesetz eingeschränkt.
Die Verwaltungsbehörden vollziehen überwiegend die beschlossenen Gesetze. Die Behördenstruktur hat drei Stufen: Oberste Landesbehörden sind Staatsministerien, Staatskanzlei und Oberster Rechnungshof. Staatliche Mittelbehörden stehen zwischen Ministerien und unteren Behörden; dazu gehören etwa die Regierungen der sieben Bezirke, Polizeipräsidien und die Oberfinanzdirektion. Unterbehörden sind nachgeordnete Verwaltungsbehörden wie Landratsämter oder Straßenbauämter. Der Landesrechnungshof, dessen Mitglieder vom Landtag gewählt werden, prüft aus externer Stellung die staatlichen Finanzen.
Zur Judikative gehören der Bayerische Verfassungsgerichtshof und die Fachgerichte. Der Verfassungsgerichtshof ist das oberste Gericht für staatsrechtliche Fragen in Bayern. Seine 38 ehrenamtlichen Richter werden mit einfacher Mehrheit durch den Landtag gewählt. Er entscheidet unter anderem über Anklagen gegen Mitglieder der Staatsregierung oder des Landtags, über Wahlfragen, Normenkontrollklagen, Verfassungsbeschwerden zur Landesverfassung und Organstreitigkeiten zwischen obersten Staatsorganen. Eine Besonderheit ist die Popularklage: Jeder Bürger in Bayern kann gegen Gesetze, Rechtsvorschriften oder Verordnungen klagen, auch ohne selbst betroffen zu sein. Daneben bestehen die fünf üblichen Gerichtszweige: ordentliche Gerichtsbarkeit, Verwaltungsgerichtsbarkeit, Finanzgerichtsbarkeit, Arbeitsgerichtsbarkeit und Sozialgerichtsbarkeit.
Direkte Demokratie und kommunale Selbstverwaltung
Die Bayerische Verfassung ermöglicht dem Volk eine Beteiligung am Gesetzgebungsprozess. Für die Zulassung eines Volksbegehrens sind mindestens 25.000 Unterstützer nötig. Unterstützt danach mindestens ein Zehntel der wahlberechtigten Bürger das Volksbegehren, hat der Landtag drei Möglichkeiten: Er kann den Gesetzentwurf unverändert als Gesetz beschließen, ihn ablehnen und dann einen Volksentscheid darüber abhalten, oder einen Alternativvorschlag machen, der im Volksentscheid gegen den Vorschlag des Volksbegehrens antritt.
Wichtige Beispiele waren das Volksbegehren „Rundfunkfreiheit“, das 1972 erfolgreich forderte, Rundfunk und Fernsehen ausschließlich in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft zu betreiben, das Volksbegehren „Kommunaler Bürgerentscheid“ von 1995 und das Volksbegehren „Schlanker Staat ohne Senat“, das zur Abschaffung der zweiten Kammer des bayerischen Landesparlaments führte. Beim Volksbegehren zum kommunalen Bürgerentscheid stimmten im anschließenden Volksentscheid 57,8 % für den Gesetzentwurf der Initiatoren und 38,7 % für den Gegenentwurf des Landtags.
Die kommunale Selbstverwaltung wird in Bayern durch sieben Bezirke, 71 Landkreise, 25 kreisfreie Städte und 2031 kreisangehörige Gemeinden und Städte ausgeübt. Das bayerische Kommunalwahlrecht ist eine Verhältniswahl mit offenen Listen. Es erlaubt Listenverbindungen, kennt keine Sperrklausel und ermöglicht Kumulieren und Panaschieren. Kumulieren bedeutet, dass bis zu drei Stimmen auf einen Kandidaten gegeben werden können; Panaschieren bedeutet, dass Stimmen auf Kandidaten verschiedener Listen verteilt werden können. Allgemeine Kommunalwahlen finden alle sechs Jahre statt, zuletzt im März 2020. Das System begünstigt personenbezogene Wahlentscheidungen und gibt kleineren Parteien oder Wählergruppen bessere Chancen.
Die Bezirke entsprechen räumlich den Regierungsbezirken und übernehmen Aufgaben, die Landkreise und Gemeinden allein nicht bewältigen könnten, etwa Bezirkskrankenhäuser für Psychiatrie, Schulen für Hör- und Sprachgeschädigte und Aufgaben im Naturschutz. Für jeden Bezirk wird für fünf Jahre zeitgleich mit dem Landtag ein Bezirkstag gewählt. Landkreise sind zugleich untere Verwaltungsbehörden mit zugewiesenen Aufgaben und Körperschaften mit eigenen Aufgaben. Beispiele sind Arbeitslosengeld II zusammen mit der Bundesagentur für Arbeit, Rettungsdienst und Katastrophenschutz sowie Kreiskrankenhäuser, Schulaufwand und Abfallbeseitigung. Sie werden durch den für sechs Jahre gewählten Kreistag und den Landrat geleitet.
Gemeinden haben ebenfalls zugewiesene und eigene Aufgaben. Zugewiesen sind etwa die Ausstellung von Pässen, die Ausgabe von Lohnsteuerkarten und die Mitwirkung an Landtags- und Bundestagswahlen. Eigene Aufgaben betreffen Kindergärten, Wasserversorgung und Feuerwehrwesen. Kreisfreie Städte stehen rechtlich auf der Stufe der Landkreise und haben mehr Aufgaben als kreisangehörige Gemeinden. Kleine Gemeinden können Verwaltungsgemeinschaften bilden oder sich in Zweckverbänden zusammenschließen, etwa für Wasserversorgung oder Abwasserentsorgung. Die Gemeinden folgen der Süddeutschen Ratsverfassung: Gemeinderat und Bürgermeister werden für sechs Jahre gewählt, wobei der Bürgermeister eine starke Stellung hat.
Parteien und politische Rolle in Bund und Europa
Parteien haben im politischen Leben Bayerns eine zentrale Stellung. Alle großen Parteien sind durch Landesverbände vertreten. Das Parteiensystem wird stark von der CSU geprägt, die der Parteienforscher Alf Mintzel als „Hegemonialpartei“ bezeichnete. Seit der ersten Landtagswahl 1946 stellt die CSU mit Ausnahme der Regierungszeit von Wilhelm Hoegner (SPD, 1954–1957) den Ministerpräsidenten. Mit Ausnahme der Wahl 1950 war sie stets stärkste Kraft im Bayerischen Landtag. Von 1962 bis 2008 regierte sie ununterbrochen mit absoluter Mehrheit.
Regelmäßig im Landtag vertreten sind daneben SPD und Grüne. SPD und FDP haben in keinem anderen westdeutschen Bundesland so geringen Zulauf wie in Bayern. Die Wahlergebnisse der Grünen liegen meist leicht unter dem Bundesdurchschnitt. Die FDP scheitert wegen der Dominanz der CSU häufig an der Fünf-Prozent-Hürde, erzielt bei Bundestagswahlen in Bayern aber bessere Ergebnisse als bei Landtagswahlen; der Artikel führt dies auf eine „Leihstimmenkampagne“ von CSU-Wählern auf Landesebene zurück. Trotz allgemein sinkender Parteibindung gelingt es der CSU in Bayern weiterhin, viele Wähler an sich zu binden. Koalitionsfragen spielten wegen der langen CSU-Alleinregierungen lange eine geringe Rolle; nach der Landtagswahl 2008 versuchte die SPD, eine „Koalition der Opposition“ zur Ablösung der CSU zu bilden.
Kleinere Parteien erzielten bei bayerischen Landtagswahlen seit den 1980er Jahren für ein Flächenland gute Ergebnisse. Die Republikaner lagen seither zwischen einem und fünf Prozent. Die Freien Wähler waren seit 1998 auch auf Landesebene präsent und zogen 2008 als drittstärkste Partei erstmals in den Landtag ein. Die ÖDP liegt seit 1990 relativ konstant bei rund zwei Prozent, die Bayernpartei etwa bei einem Prozent. Auf kommunaler Ebene profitieren kleinere Parteien und Wählergruppen besonders vom personenbezogenen Kommunalwahlrecht. Die Freien Wähler erreichen dort stets um die 15 % der Stimmen, stellen in vielen Gemeinden Bürgermeister und auch einige Landräte. Auch die ÖDP nutzt Volksbegehren für außerparlamentarische Oppositionsarbeit, etwa beim Volksbegehren „Schlanker Staat ohne Senat“.
Im Bund wirkt Bayern als Land der Bundesrepublik Deutschland an der Gesetzgebung mit. Artikel 20 GG legt die Bundesstaatlichkeit fest, Artikel 30 GG bestimmt, dass die Ausübung der Staatsgewalt grundsätzlich Sache der Länder ist, soweit das Grundgesetz nichts anderes regelt. Die Gesetzgebungskompetenzen sind nach dem enumerativen Prinzip zwischen Bund und Ländern verteilt. Länderkompetenzen betreffen vor allem Kultur- und Bildungspolitik, Medien, Landes- und Kommunalverwaltung und Polizei. Über den Bundesrat, in dem Bayern sechs Stimmen hat, beteiligt sich Bayern an der Bundesgesetzgebung. Bei Bundestagswahlen entsandte Bayern stets 80 bis 95 Abgeordnete nach Berlin; durch den Sonderstatus der CSU als eigenständige Partei hat Bayern besonders in der Unionsfraktion Gewicht.
Auch in Europa kann Bayern über den Bundesrat mitwirken, wenn Zuständigkeiten der Länder berührt sind. Bayern unterhält außerdem eine Landesvertretung in Brüssel zwischen Europäischem Parlament und Ausschuss der Regionen. Die Staatsregierung setzte sich 1992 stark für die Schaffung des späteren Ausschusses der Regionen ein und konnte dessen Generalsekretär benennen. Dieser Ausschuss berät die EU-Kommission und muss zum Beispiel in Bildungs- und Kultusfragen angehört werden. In den Europawahlen entsandte Bayern bis zur EU-Osterweiterung zwölf bis 16 Abgeordnete, 2004 elf Abgeordnete und in der 9. Wahlperiode 2019–2024 15 bayerische Abgeordnete.