Neues kommunales Finanzmanagement

Grundidee und Ziel des NKF

Das Neue kommunale Finanzmanagement (NKF) in Nordrhein-Westfalen, das Neue Kommunale Rechnungs- und Steuerungssystem (NKRS) in Hessen und das Neue kommunale Rechnungswesen (NKR) in Niedersachsen bezeichnen die Umstellung der kommunalen Haushaltsführung von der Kameralistik auf die Doppik, also die doppelte Buchführung in Konten. Betroffen sind Landkreise, Städte und Gemeinden. Das System bildet den finanzwirtschaftlichen Teil des neuen Steuerungsmodells.

Im Mittelpunkt stehen die Erfassung des Ressourcenverbrauchs und des Ressourcenaufkommens sowie der Nachweis des kommunalen Vermögensbestands. Die Reform soll die Verwaltungssteuerung von der Inputorientierung zur Outputorientierung verändern. Inputorientierung bedeutet, dass vor allem der Einsatz von Ressourcen betrachtet wird; Outputorientierung richtet die Steuerung am Ergebnis der Verwaltungstätigkeit beziehungsweise an den Zielen kommunaler Dienstleistungen aus. Dazu werden betriebswirtschaftliche Instrumente wie Kontraktmanagement, Budgetierung und Controlling eingesetzt. Das Modell weist außerdem Berührungspunkte mit dem New Public Management auf, das privatwirtschaftliche Managementtechniken auf den öffentlichen Bereich übertragen will.

Im Unterschied zur Kameralistik muss der Ressourcenverbrauch im NKF in allen Bereichen abgebildet werden. In der Kameralistik war dies gesetzlich nur bei kostenrechnenden Einrichtungen vorgeschrieben, deren Leistungen durch Gebühren der Bürger ganz oder teilweise refinanziert wurden, etwa bei Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung oder Friedhofswesen. Im kameralen Haushaltsplan wurden zunächst der gewünschte Output und anschließend der dafür erforderliche Input beschlossen: Ein Gemeinderat entschied beispielsweise zuerst, ob eine Turnhalle gebaut werden soll, und danach, wie viel Geld dafür ausgegeben werden darf.

Rechnungen, Bilanz und Gesamtabschluss

Das normierte Haushaltswesen des NKF ist verpflichtend und besteht aus drei Komponenten: Finanzrechnung, Ergebnisrechnung und Bilanz. Sowohl der Finanz- als auch der Ergebnisrechnung geht eine Planung voraus.

• Die Finanzrechnung erfasst alle Einzahlungen und Auszahlungen einer Periode.
• Die Ergebnisrechnung enthält alle Erträge und Aufwendungen.
• Die Bilanz weist insbesondere Vermögen und Schulden sowie das Eigenkapital aus.

Das unnormierte Haushaltswesen erlaubt zusätzliche, individuell angepasste Bestandteile, beispielsweise eine Kostenrechnung oder ein Controlling. In der Kameralistik wurden dagegen Einzahlungen und Auszahlungen sowie Aufwendungen und Erträge in einer Auswertung, den Einzelplänen, dargestellt. Einzahlungen und Auszahlungen wurden im Ist gebucht; im Soll des Verwaltungshaushalts wurden Aufwendungen und Erträge dokumentiert.

Eine weitere Neuerung ist die zusammengefasste Betrachtung des kommunalen Vermögens. Die bisherige Trennung zwischen dem Kernbereich der Kommune und Beteiligungen an Eigengesellschaften oder Sondervermögen wird aufgehoben. Der kommunale Gesamtabschluss betrachtet die Gemeinde, ihre verselbständigten Aufgabenbereiche und ihre Beteiligungen als wirtschaftliche Einheit. Er soll eine Gesamtsicht ermöglichen, die den tatsächlichen Verhältnissen der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Kommune entspricht. In der Kameralistik waren Beteiligungen an Zweckverbänden oder interkommunalen Gewerbegebieten im Kernhaushalt nur rudimentär erkennbar.

Ausgleichsrücklage und Haushaltssicherung

Die Ausgleichsrücklage und die allgemeine Rücklage sind Bestandteile des in der Bilanz ausgewiesenen Eigenkapitals. Die Ausgleichsrücklage dient vor allem dazu, Schwankungen bei den Gewerbesteuererträgen abzufedern. Dadurch müssen Kommunen ihre Aufwendungen und Erträge nicht jedes Jahr an starke Konjunkturschwankungen anpassen und erhalten eine größere Planungssicherheit.

Weist die Abschlussbilanz eines Jahres einen negativen Saldo aus, kann die Ausgleichsrücklage um den Fehlbetrag vermindert werden; der Haushalt gilt dann rechtlich als ausgeglichen. Bei einem positiven Saldo kann sie entsprechend erhöht werden.

Ist die Ausgleichsrücklage vollständig aufgezehrt, wird ein Fehlbetrag der allgemeinen Rücklage entnommen. In diesem Fall muss der Haushalt der Bezirksregierung zur Genehmigung vorgelegt werden. Verringert sich die allgemeine Rücklage innerhalb eines Jahres um mehr als 25 Prozent oder in zwei aufeinanderfolgenden Jahren jeweils um mehr als 5 Prozent, muss die Kommune ein Haushaltssicherungskonzept aufstellen. Dieses soll zur Sanierung des Haushalts beitragen.

Künftige Rechnungslegung und Reformvarianten

Die ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder (IMK) entschied sich 2003 in Jena für ein Optionsmodell. Danach dürfen die Länder grundsätzlich sowohl die Kameralistik als auch die Doppik als Rechnungsstil vorsehen. Die IMK empfahl dazu Entwürfe für eine Gemeindehaushaltsverordnung für ein doppisches Haushalts- und Rechnungswesen und für eine Gemeindehaushaltsverordnung für die erweiterte kameralistische Buchführung. Zum Reformpaket gehören außerdem ein kommunaler Produktrahmen mit Erläuterungen und eine Empfehlung für den Kontenrahmen eines doppischen Rechnungswesens.

Nach dem erklärten Willen der IMK soll das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen von einer zahlungsorientierten zu einer ressourcenorientierten Darstellung wechseln. Zugleich soll die Steuerung der Kommunalverwaltungen nicht mehr hauptsächlich durch die Bereitstellung von Ausgabeermächtigungen erfolgen, sondern durch die Vorgabe von Zielen für kommunale Dienstleistungen. Die IMK erwartete deshalb einen grundlegenden Wandel der kommunalen Haushaltswirtschaft und der Kommunalverwaltungen.

Aus dem Optionsbeschluss entwickelten sich in Deutschland drei Reformvarianten:

• In Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Niedersachsen, dem Saarland und Baden-Württemberg wurde beziehungsweise wird die Doppik als alleiniger Rechnungsstil zu einem bestimmten Stichtag verpflichtend eingeführt.
• In Hessen besteht ein Wahlrecht zwischen Doppik und erweiterter Kameralistik; dieses Wahlrecht ist dort gesetzlich in der Gemeindeordnung verankert.
• In Bayern und Thüringen besteht ein Wahlrecht zwischen Doppik und der bisherigen klassischen Kameralistik, die teilweise durch Nebenrechnungen ergänzt wird.

In Nordrhein-Westfalen, Hessen, dem Saarland und Rheinland-Pfalz waren die entsprechenden Novellen der Gemeindeordnungen abgeschlossen und verabschiedet. Andere Länder bereiteten Gesetzesinitiativen vor oder berieten darüber. Bayern wollte die Beibehaltung der bisherigen Kameralistik weiter gestatten, um finanzielle Ansprüche der Kommunen aus dem Konnexitätsprinzip zu vermeiden. Erste Erfahrungen fielen ernüchternd aus: Der Rechnungshof Rheinland-Pfalz stellte in seinem Kommunalbericht 2011 auf den Seiten 45–72 noch keinen feststellbaren Nutzen der kommunalen Doppik fest.

Bewertung und Nutzen der Doppik

Das NKF soll Aussagen über Effektivität und Wirtschaftlichkeit verbessern und der Politik steuerungsrelevante Daten nach kaufmännischen Gesichtspunkten liefern. Durch die systematische Erfassung von Vermögen und Schulden in einer Bilanz sollen auch die Interessen nachfolgender Generationen besser berücksichtigt werden. Im Zentrum steht die Entwicklung des Eigenkapitals, also des Vermögens abzüglich der Schulden. Wird eine Erosion des Eigenkapitals verhindert, kann dies zur Nachhaltigkeit öffentlichen Handelns beitragen.

Die Kameralistik beruht ebenfalls auf dem Wirtschaftlichkeitsgrundsatz. Danach sollen mit den vorhandenen Mitteln möglichst viele Aufgaben erledigt und einzelne Aufgaben möglichst kostengünstig verwirklicht werden. Wirtschaftliches Handeln hängt daher nicht allein vom Buchhaltungssystem ab. Auch Länder mit doppischer Buchführung können Steuerverschwendung aufweisen.

In der Kameralistik steht statt des Eigenkapitals die Solvenz im Mittelpunkt. Kommunen müssen jederzeit in der Lage sein, aus ihren laufenden Einnahmen neben den laufenden Ausgaben auch die ordentliche Tilgung ihrer Kredite zu leisten. Die Höhe des Eigenkapitals hängt außerdem stark davon ab, ob freiwillige Aufgaben übernommen werden und ob das Land künftig Zuweisungen in gleicher Höhe wie bisher gewährt. In der Vergangenheit lagen solche Zuweisungen häufig bei 60–80 Prozent; ohne sie wären vor allem kleinere Gemeinden nicht in der Lage gewesen, Investitionen zu tätigen.

Die Doppik erfasst einen Zahlungsvorgang in der Finanzrechnung als Auszahlung und verteilt ihn zusätzlich erfolgswirksam auf die Geschäftsjahre, sodass Aufwand und Ertrag sichtbar werden. Dadurch werden die jährlichen Belastungen des öffentlichen Haushalts deutlicher, weil sie nicht nur aus Barauszahlungen bestehen. Zugleich werden der Vermögenswert, sein Verzehr und gegebenenfalls seine Finanzierung durch Fremdkapital abgebildet. In der Kameralistik waren solche Angaben nur über zusätzliche Vermögens- und Schuldenrechnungen oder andere Zusatzrechnungen möglich. Für Planzahlen muss die Doppik durch eine Planungsrechnung ergänzt werden.

Auch bei gesetzlichen Aufgaben wie Jugendhilfe- und Sozialleistungen kann die wirtschaftliche Aufgabenerledigung wichtig sein, obwohl Gewinnerzielung dort kein primäres Ziel ist. Die Doppik kann hierfür Vergleichsmaßstäbe liefern und zumindest interkommunale Vergleiche ermöglichen. Dem wird entgegengehalten, dass eine vollständige Vermögensrechnung grundsätzlich auch im kameralen System möglich gewesen wäre und dass die zusätzlichen Informationen kommunalpolitisch nicht immer verwertbar sind.

Kritik und praktische Probleme

Der Sinn des NKF wird aus mehreren Gründen bestritten. Die vollständige Vermögensrechnung kann mehr Zahlen erzeugen, als für einzelne Entscheidungen benötigt werden. Häufig könnten entscheidungsbezogene Wirtschaftlichkeitsberechnungen sowie Messzahlen zu Kapazität und Arbeitsanfall ausreichen. Eine Kosten- und Leistungsrechnung kann ohne klare Kenntnisse ihrer sinnvollen Anwendung und Begrenzung dauerhaft Zahlen hervorbringen, obwohl kein konkreter Entscheidungsbedarf besteht.

Die Doppik macht die kommunale Verschuldung sichtbar und kann dadurch den politischen Handlungsspielraum einengen. Allerdings zeigt auch die Kameralistik die Schulden: Der Gesetzgeber schreibt eine Schuldenübersicht vor, aus der der Schuldenstand zu Beginn und am Ende des Jahres hervorgeht.

Mit der Doppik ist außerdem die Absicht verbunden, bestimmte Entscheidungsbefugnisse von der Politik auf die Verwaltung zu übertragen. Kritisch gefragt wird, ob die Politik eine Rolle akzeptiert, die der eines Aktionärs entspricht und sich auf globale Zahlen beschränkt, oder ob der Rat Kompetenzen zurückholt, um sich und die Öffentlichkeit umfassend über die Finanzlage und einzelne Maßnahmen zu informieren.

Die Kameralistik ist als Planrechnung einzuordnen. Eine Doppik, die sie ersetzt, müsste daher ebenfalls als Planrechnung ausgestaltet werden, etwa durch Finanzplan, Vermögensplan und Plankostenrechnung. Die Umstellung kann kostenträchtig und zeitaufwändig sein, auch wenn Verfahrensweisen und Software der kaufmännischen doppelten Buchführung mit Anpassungen übernommen werden können. Zusätzlich wird die kommunale Doppik als komplex kritisiert und für ehrenamtliche Gemeinderäte als schwer verständlich angesehen. Als Beispiel nennt der Artikel die Gemeinde Niederwerrn, die als erste Gemeinde in Unterfranken/Bayern von der Doppik zur Kameralistik zurückkehrte.