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Kameralistik
Die Aufgaben eines Rechnungswesensystems mit externem Adressatenkreis (also der doppischen FiBu ebenso wie der kameralen Haushaltsrechnung) lassen sich …
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Definition und Grundprinzip
Kameralistik, auch kameralistische Buchführung oder Kameralbuchhaltung, ist ein Buchführungsverfahren, das vor allem in der öffentlichen und kirchlichen Verwaltung sowie bei angeschlossenen öffentlichen Unternehmen verwendet wurde und zunehmend durch andere Verfahren ersetzt wird. Im engeren Sinn bezeichnet der Begriff die Buchführung der öffentlichen Hand; im weiteren Sinn die Kameralwissenschaft, also die frühere Lehre von staatlicher Verwaltung, Rechnungsführung, Finanz- und Wirtschaftspolitik sowie Recht und Polizei.
Im Mittelpunkt stehen Einnahmen und Ausgaben beziehungsweise die daraus entstehenden Einzahlungen und Auszahlungen. Die Kameralistik beruht auf der Pagatorik: Erfasst werden ausschließlich Zahlungsvorgänge. Das Kassenwirksamkeitsprinzip verlangt grundsätzlich einen tatsächlich erfolgten Zahlungsstrom, bevor ein Geschäftsvorfall gebucht wird. Im Haushaltsjahr zahlungsunwirksame Vorgänge bleiben daher außer Betracht. Anders als die Doppik grenzt die Kameralistik Einnahmen nicht systematisch von Einzahlungen sowie Ausgaben nicht von Auszahlungen ab und weist keinen vollständigen Bestand von Inventar, Vermögen und Schulden in einer Bilanz aus.
Ausgangspunkt ist der Haushaltsplan. In Deutschland besteht er aus Verwaltungshaushalt und Vermögenshaushalt. Der Verwaltungshaushalt enthält laufende Einzahlungen und Auszahlungen, etwa Steuer- und Gebühreneinnahmen, Personalausgaben oder Zuweisungen. Im Vermögenshaushalt werden Vorgänge erfasst, die die Vermögensebene berühren, beispielsweise Grundstückskäufe und -verkäufe, Kreditaufnahmen oder die Anschaffung von Anlagegütern. Bei Kommunen werden dort insbesondere Investitionsmaßnahmen und deren Finanzierung veranschlagt.
Das Gesamtdeckungsprinzip verlangt, dass den Ausgaben Einnahmen in gleicher Höhe gegenüberstehen. Ein Unterschied im Verwaltungshaushalt wird durch eine Zuweisung an oder die Auflösung von Rücklagen im Vermögenshaushalt ausgeglichen. Deshalb sind die Summen von Einnahmen und Ausgaben stets identisch.
Formal wird häufig eine Einnahmenüberschussrechnung mit periodengerechter Zuordnung bezeichnet. Die kommunale kamerale Buchhaltung arbeitet wie die Doppik mit Konto und Gegenkonto. Die sogenannte kamerale 4-Spalten-Buchhaltung weist Reste vom Vorjahr, laufendes Soll, Ist und neue Reste aus. Dadurch können neben tatsächlichen Zahlungen auch noch offene Einnahmeansprüche und Ausgabeverpflichtungen sowie bestimmte Bestände wie Geldanlagen, Finanzanlagen, Schulden und Rücklagen dargestellt werden. Das kamerale Ist-Rechnungssystem des Bundes und vieler Länder übernimmt diese Vier-Spalten-Systematik jedoch nicht vollständig.
Aufgaben, Planung und rechtliche Einordnung
Das kameralistische Rechnungswesen erfasst Einnahmen und Ausgaben systematisch nach ihrem Ursprung und ordnet sie Haushaltstiteln zu. Es dokumentiert und informiert über die Finanzvorgänge und liefert Ist-Daten, mit denen die Finanzplanung kontrolliert werden kann. Nach § 1 des Entwurfs der Buchführungs- und Rechnungslegungsordnung für das Vermögen des Bundes soll die Rechnungslegung außerdem den Bestand von Vermögen und Schulden zu Beginn und am Ende des Rechnungsjahres sowie deren Veränderungen nachweisen. Sie soll erkennen lassen, ob ein Überschuss oder Fehlbetrag mit einer Mehrung oder Minderung von Vermögen und Schulden verbunden ist.
In einem weiteren Sinn bezeichnet Kameralistik auch das Wirtschaften der öffentlichen Hand nach Haushaltsplänen. Der Haushaltsplan ist dabei nicht nur eine Ermächtigung zur Ausgabe, sondern ein demokratisch legitimiertes Programm zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Plangebundenes Handeln ist jedoch nicht dasselbe wie eine bestimmte Buchführungsmethode. Budgetierung, Deckungsfähigkeit und Übertragbarkeit können auch innerhalb der Kameralistik Flexibilität ermöglichen. Ebenso ist die Kosten- und Leistungsrechnung weder automatisch Bestandteil der Doppik noch systemimmanent ausgeschlossen; sie kann in beiden Systemen als Nebenrechnung eingesetzt werden.
In Deutschland ist die Kameralistik nicht unmittelbar durch das Grundgesetz vorgeschrieben. Das Grundgesetz verwendet zwar Begriffe wie Einnahmen, Ausgaben und Haushalt, etwa in Art. 109 und Art. 110 GG, doch auch eine doppische Finanzierungsrechnung kann diese Zahlungsgrößen liefern. Die Kameralistik ist vor allem im einfachen Bundes- und Landesrecht verankert, darunter BHO, HGrG und kommunale Haushaltsverordnungen. Nach Art. 114 Abs. 1 GG muss der Bundesminister der Finanzen über Einnahmen, Ausgaben, Vermögen und Schulden Rechnung legen. § 73 Abs. 1 BHO verlangt eine Buchführung über Vermögen und Schulden oder einen anderen Nachweis. § 35 HGrG enthält eine entsprechende Regelung; § 7a HGrG sieht ausdrücklich auch die Doppik vor. Die Gemeindehaushaltsverordnungen der Länder können die Doppik erlauben oder vorschreiben.
Vorteile und Grenzen im Vergleich zur Doppik
Ein Vorteil der Kameralistik ist ihre Nähe zur Finanzwissenschaft und zur volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung, die in Zahlungsströmen denkt. Haushaltsquerschnitt und Gruppierungsübersicht zeigen Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen nach Aufgabenbereichen und Arten. Daraus lassen sich Schwerpunkte staatlichen Handelns, Investitions- und Konsumausgaben sowie begünstigte gesellschaftliche Gruppen erkennen. Die Gruppierungsübersicht ähnelt einer einfachen Kostenarten- und Leistungsartenrechnung, der Haushalts- beziehungsweise Rechnungsquerschnitt einer einfachen Kostenstellen- oder Kostenträgerzeitrechnung.
Auch zur Überwachung der staatlichen Schuldengrenze kann die Kameralistik geeignet sein. Nach Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG dürfen Krediteinnahmen grundsätzlich 0,35 % des nominalen Bruttoinlandsprodukts nicht überschreiten. Ausnahmen gelten zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts sowie bei Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notlagen. Die Kameralistik weist Investitionsausgaben und Finanzströme unmittelbar aus; in einer kaufmännischen Buchführung müssten entsprechende Informationen etwa durch einen Finanzhaushalt ergänzt werden. Für Kommunen gilt eine andere Grenze: Kredite sollen nur aufgenommen werden, wenn laufende Einnahmen die laufenden Ausgaben decken und darüber hinaus die ordentliche Tilgung ermöglicht wird.
Befürworter betonen außerdem, dass die Verwendung von Geldmitteln im kameralen System einfach nachvollziehbar sei. Liquiditätsunwirksame Buchungen wie Abschreibungen, Rückstellungen oder Bewertungen verändern den ausgewiesenen Erfolg nicht. Allerdings können auch in der Doppik die Ein- und Auszahlungen über Finanzrechnung und Finanzhaushalt dargestellt werden. Deshalb sind die wesentlichen Zahlen beider Systeme vergleichbar; als Unterschied bleibt unter anderem die höhere Komplexität der kommunalen Doppik.
Die Kameralistik kann grundsätzlich auch Erträge und Aufwendungen, Vermögens- und Schuldenbestände sowie Gewinn oder Verlust ausweisen, etwa bei kostenrechnenden Einrichtungen oder in der Betriebskameralistik. Nach internationalen Standards unterscheidet die IFAC zwischen Rechnungslegung auf Kassenbasis („Financial Reporting Under the Cash Basis of Accounting“) und auf Abgrenzungsbasis („Financial Reporting Under the Accrual Basis of Accounting“). Beide Rechnungsarten können laut Artikel sowohl mit Doppik als auch mit Kameralistik durchgeführt werden.
Kritik, Transparenz und Budgetsteuerung
Ein zentraler Kritikpunkt ist, dass die Kameralistik antizipative Posten nur eingeschränkt erfasst. Dazu gehören im Haushaltsjahr entstandene Aufwendungen oder Erträge, deren Zahlungsströme erst später stattfinden, beispielsweise Pensionsverpflichtungen. Die Doppik erfasst hierfür Aufwand und Verpflichtung in der Bilanz; aus der Kameralistik lassen sich solche Vorgänge nicht ohne Weiteres erkennen.
Die heutige Kameralistik führt vor allem Finanzvermögen und Finanzschulden, jedoch nicht immer das gesamte Sach- und Verwaltungsvermögen. Dadurch kann die Dokumentation der Vermögenslage unvollständig sein. Nach § 73 Abs. 1 BHO und § 1 der Buchführungs- und Rechnungslegungsordnung müssen Vermögen und Schulden grundsätzlich nachgewiesen werden; der Artikel stellt aber heraus, dass die praktische Vermögensrechnung vielfach auf bestimmte Bereiche begrenzt bleibt. Bei Kommunen wäre eine vollständige Vermögenserfassung möglich, wenn die Vermögensbuchführung auf das gesamte kommunale Vermögen ausgedehnt würde.
Kritisiert wird außerdem mangelnde Transparenz durch zweckgebundene Einnahmen und Ausgaben, getrennte Investitions- und Unterhaltungsbudgets sowie fehlende Gesamtübersichten. Nicht verbrauchte Mittel können verfallen oder zu Kürzungen im Folgejahr führen. Dadurch entsteht das sogenannte „Dezemberfieber“: Ausgaben werden am Jahresende teilweise getätigt, um Mittel auszuschöpfen, auch wenn sie nicht dringend oder nicht bedarfsorientiert sind. Genannt werden auch die Bezeichnungen Budgetverschwendung und „Nikolausdecke“. Gründe können zurückgehaltene Reserven für Unvorhergesehenes und im zweiten Halbjahr konzentrierte, durch EU-Recht vorgeschriebene Beschaffungsverfahren sein. Diese Erscheinungen können jedoch auch bei der Doppik auftreten, wenn sie mit Budgetierung verbunden ist. Als Gegenmaßnahme wird Zero-Base-Budgeting genannt.
Das Neue Steuerungsmodell kritisiert an der traditionellen Haushaltssteuerung unter anderem die Trennung von Fach- und Ressourcenverantwortung, die Konzentration auf bereitgestellte Mittel, fehlende Ergebnisorientierung, unklare Verantwortungsabgrenzung, unvollständige Darstellung von Ressourcenverbrauch, Vermögen, Schulden und produktbezogenen Kosten. Verteidiger der Kameralistik entgegnen, dass Doppik allein keine andere Steuerung garantiert und Kameralistik auch outputorientierte Haushaltsentscheidungen zulässt. Kostenrechnungen können beiden Systemen hinzugefügt werden. Die Debatte bleibt deshalb teilweise eine politische und organisatorische Frage und nicht nur eine Frage der Buchungsmethode.
Geschichte und aktuelle Entwicklung
Der Kameralismus entstand als deutsche Variante des Merkantilismus im Zeitalter des Absolutismus, also im 16. bis 18. Jahrhundert. Ein wichtiges Ziel war der Wiederaufbau des durch den Dreißigjährigen Krieg von 1618 bis 1648 zerstörten Landes. Die kameralistische Buchführung wurde 1762 durch den österreichischen Hofrat Johann Mathias Puechberg erstmals schriftlich dargestellt.
Seit den 1970er Jahren wird die Kameralistik im Rahmen von Verwaltungsreformen und New Public Management in verschiedenen europäischen Staaten zunehmend durch doppische Haushalts- und Rechnungswesen ersetzt, die sich an privatwirtschaftlicher Rechnungslegung und internationalen Standards wie IPSAS orientieren.
In Deutschland treiben Länder und Gemeinden seit dem Ende des 20. Jahrhunderts die Umstellung voran. Die nordbadische Stadt Wiesloch war die erste deutsche Kommune, die ihr Rechnungswesen aufgrund einer landesrechtlichen Ausnahme- und Experimentierklausel umstellte. Der Bund entschied sich gegen eine vollständige Umstellung und verfolgt stattdessen eine erweiterte Kameralistik, in die teilweise Elemente der Doppik übernommen werden. Eine Umstellung erfordert die Bewertung von Aktiva und Passiva, neue Kostenstellen- und Kostenträgerrechnungen, Gesetzesänderungen, veränderte Geschäftsprozesse, Schulungen und gegebenenfalls parallele ERP-Systeme. Der Aufwand ist erheblich; eine Studie von Sielof, Gläser und Maier kam zu dem Ergebnis, dass die kommunale Doppik ihre Erwartungen nicht erfüllt habe. Bei der Eröffnungsbilanz Hessens 2009 wurde ein Fehlbetrag von 58 Mrd. EUR festgestellt.
In der Schweiz wird Kameralistik auf Bundesebene nicht mehr angewendet; das Finanzhaushaltsgesetz schreibt die Doppik implizit vor. Auf Kantons- und Gemeindeebene werden entsprechende Regelungen weiter eingeführt. In Österreich blieb Kameralistik auf Landes- und Gemeindeebene lange üblich. Die VRV 2015 schrieb einen integrierten Ergebnis-, Finanzierungs- und Vermögenshaushalt zunächst zum 1. Januar 2019 beziehungsweise 1. Januar 2020 vor; nach einer Novelle galt sie für Länder und Gemeinden spätestens für das Finanzjahr 2020.
Auch deutsche Bistümer stellen teilweise um: Das Bistum Limburg führte zum 1. Januar 2003 grundsätzlich handelsrechtlich orientierte Jahresabschlüsse ein. Trotz der Reformen wird laut Artikel in der Praxis vielfach weiterhin nach traditionellen Haushaltskriterien entschieden; ein tatsächlich funktionierendes Neues Steuerungsmodell sei in den Kommunen bislang nicht festzustellen.