Wikipedia · einfach zusammengefasst · Stand
Nationaler Allokationsplan
Der nationale Allokationsplan (kurz NAP, auch nationaler Zuteilungsplan) war eine im Rahmen des EU-Emissionshandels von jedem Mitgliedstaat zu erstellende …
Inhalt5 Abschnitte
Zweck und Entwicklung des Plans
Der Nationale Allokationsplan (NAP, auch nationaler Zuteilungsplan) war das Instrument, mit dem jeder EU-Mitgliedstaat im EU-Emissionshandel die Verteilung von Emissionszertifikaten innerhalb seines Landes plante. Emissionszertifikate berechtigen zum Ausstoß einer bestimmten Menge Treibhausgase und sind damit für viele Anlagen, etwa der Stromerzeugung, Raffinerien oder Stahlerzeugung, ein knapper Produktionsfaktor.
Nach Art. 9 und Art. 11 der Emissionshandelsrichtlinie sollten Mitgliedstaaten jeweils für den am 1. Januar 2005 beginnenden Dreijahreszeitraum, den am 1. Januar 2008 beginnenden Fünfjahreszeitraum sowie für jeden folgenden Fünfjahreszeitraum einen Plan aufstellen. Er musste die insgesamt beabsichtigte Zertifikatsmenge und die Regeln ihrer Zuteilung ausweisen. Die Begrenzung nationaler Kontingente sollte dazu beitragen, die gemeinsamen Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2008–2012 gegenüber 1990 um 8 % zu senken, wie es das Kyoto-Protokoll vorsah.
Seit 2013 gibt es statt nationaler Gesamtbudgets ein EU-weites Gesamtbudget, das Cap. Die Versteigerung wird EU-weit einheitlich durch die EU-Auktionsverordnung geregelt. Für kostenlose Zuteilungen an ortsfeste Anlagen ab 2021 gilt die EU-Zuteilungsverordnung. In Deutschland enthält die NIMs-Liste die vorläufigen Mengen für stationäre Bestandsanlagen 2021 bis 2025; die nationale Zuteilungstabelle (NAT) weist die von der Europäischen Kommission gebilligten endgültigen Mengen aus.
Aufbau und Regeln der Zuteilung
Ein NAP bestand aus Makroplan und Mikroplan. Der Makroplan bestimmte die gesamte Zertifikatsmenge eines Landes und die Aufteilung der Klimaschutzleistung zwischen ETS-Sektor und Nicht-ETS-Sektor. Zum ETS-Sektor zählen beispielsweise Stromerzeugung, Raffinerien und Stahlerzeugung; der Nicht-ETS-Sektor umfasst Haushalte, andere Gewerbe, Verkehr und Landwirtschaft. Die Europäische Kommission prüfte den Makroplan darauf, ob die Kyoto-Ziele erreichbar waren. Für Deutschlands Phase II beantragte Deutschland etwa 482 Mio. Zertifikate jährlich; die Kommission kürzte dies auf 453 Millionen.
Der Mikroplan regelte die Verteilung auf einzelne Anlagen. Zunächst überwog Grandfathering: Anlagen erhielten kostenlose Zertifikate nach ihren bisherigen Emissionen. Überstieg die Summe der beantragten Mengen das Ziel des Makroplans, konnten branchenspezifische Erfüllungsfaktoren alle Zuteilungen einheitlich kürzen. Beispiel: Sollten 5 Millionen Zertifikate ausgegeben werden, nach den Anträgen aber 5,5 Millionen nötig sein, reduzierte der Faktor 0,909 die Menge auf 5 Millionen (5,5 × 0,909 = 5,0).
Ein Teil der Zertifikate wurde versteigert. NAPs enthielten außerdem teils Sonderregeln für frühzeitige Emissionsminderungen (Early action), in Deutschland auch für Kraft-Wärme-Kopplung und die Abschaltung von Atomkraftwerken. Die Kommission prüfte auch den Mikroplan, besonders hinsichtlich Gleichbehandlung in- und ausländischer Unternehmen sowie EU-Wettbewerbsrecht.
Zertifikate können für die Produktion verwendet oder verkauft werden. Ihr Marktpreis kann als Opportunitätskosten, also als Wert einer nicht genutzten Verkaufschance, in Preise einfließen. Bei Einführung des EU-Emissionshandels 2005 stieg der Strompreis binnen zwölf Monaten um 22 Euro/MWh und korrelierte stark mit dem Zertifikatspreis. Laut einer Schätzung des Verbands der Industriellen Energie- und Kraftwirtschaft erzielten deutsche Stromerzeuger 2005 dadurch Marktlagengewinne von fünf Mrd. Euro, obwohl viele Zertifikate kostenlos waren. In Phase I wurden je nach Staat und Marktbedingungen 60 bis 100 % der Opportunitätskosten an Verbraucher weitergegeben.
Ab der dritten Handelsperiode nahm die Versteigerung zu: 2013 wurden 20 % der Zertifikate versteigert, zuvor höchstens zehn Prozent. Vorgesehen waren bis zu 70 % im Jahr 2020 und 100 % im Jahr 2027. Stromproduzenten mussten seit 2013 grundsätzlich alle Zertifikate bezahlen; vor allem osteuropäische Staaten mit kohlelastigen Kraftwerken waren zunächst ausgenommen und erhielten bis zu 70 % gratis, spätestens 2020 sollten auch sie vollständig ersteigern.
Kostenlose Zertifikate wurden zudem nicht mehr nach historischen Emissionen, sondern nach Best Available Technology (BAT) vergeben. Maßstab ist ein Benchmark, der sich an der Durchschnittsleistung der effizientesten zehn Prozent der Anlagen eines Sektors oder Teilsektors in den Jahren 2007 und 2008 orientiert. Berücksichtigt werden unter anderem effiziente Techniken, alternative Herstellungsprozesse, effiziente Kraft-Wärme-Kopplung, Biomasse sowie CO₂-Abscheidung und -Speicherung. 2013 erhielten 95 % der Industrieemissionen kostenlose Zuteilungen, wenn bestimmte Carbon-Leakage-Kriterien erfüllt waren: Kostensteigerung durch eine theoretische CO₂-Abgabe von 30 Euro/Zertifikat von mehr als fünf Prozent und Exportumsätze außerhalb der EU von mehr als zehn Prozent; alternativ genügte bei einem der Kriterien ein Wert von 30 Prozent. Dies sollte Wettbewerbsnachteile gegenüber Unternehmen außerhalb des globalen Klimaschutzes vermeiden.
Eckdaten und deutsche erste Handelsperiode
Die nationalen Pläne unterschieden sich deutlich. Für 2005–2007 sah Dänemark 33,5 Millionen Tonnen pro Jahr vor, 3 % Reserve, 380 Anlagen sowie 95 % kostenlose Zuteilung und 5 % Auktion. Deutschland plante 499 Millionen Tonnen, 0,6 % Reserve, 1.849 Anlagen und 100 % kostenlose Zuteilung. Österreich plante 33 Millionen Tonnen, 1 % Reserve, 205 Anlagen und ebenfalls 100 % kostenlose Zuteilung. Im Vereinigten Königreich betrugen die Angaben 245,4 Millionen Tonnen, 6,3 % Reserve und 674 Anlagen; in Italien 223,1 Millionen Tonnen, keine Reserve und 1.240 Anlagen.
Für 2008–2012 waren für Deutschland 456,1 Millionen Tonnen jährlich, 5,9 % Reserve und 1.850 Anlagen angegeben; für Österreich 30,7 Millionen Tonnen, 1 % Reserve sowie 98,7 % Gratiszuteilung und 1,3 % Auktion. Das Vereinigte Königreich plante 246,2 Millionen Tonnen, 7 % Reserve, 1.172 Anlagen sowie 93 % Gratiszuteilung und 7 % Auktion. Italien wies 209 Millionen Tonnen und 8,7 % Reserve aus.
Der deutsche NAP I für 2005–2007 wurde am 31. März 2004 vom Bundeskabinett beschlossen. Seine wesentlichen Inhalte übernahm das Zuteilungsgesetz 2007 (ZuG 2007), das der Bundestag am 9. Juli 2004 beschloss und das am 31. August 2004 in Kraft trat. Es regelte die insgesamt zuteilungsfähige Menge und konkrete Zuteilungsregeln. Für die erste Periode legte es jährlich 503 Millionen Tonnen CO₂ für Energie und Industrie sowie 356 Millionen Tonnen für andere Sektoren fest. Davon entfielen 298 Millionen Tonnen auf Verkehr und Haushalte und 58 Millionen Tonnen auf Gewerbe, Handel und Dienstleistungen.
Deutsche zweite Handelsperiode und Kritik
Der deutsche NAP II für 2008–2012 wurde am 28. Juni 2006 beschlossen und am 30. Juni 2006 der EU-Kommission vorgelegt. Das ZuG 2012 setzte ihn gesetzlich um. Die Datenerhebungsverordnung 2012 ließ die CO₂-Emissionen von rund 1.800 betroffenen Anlagen für 2003 und 2004, teils auch 2000 bis 2002, nachträglich erheben.
Energie und Industrie sollten gegenüber dem Durchschnitt 2000–2002 jährlich 15 Mio. t CO₂ beziehungsweise 3 % einsparen. Das Cap sank von 499 Millionen Tonnen in der ersten Phase auf 465 Millionen Tonnen; ursprünglich waren 482 Mio. Tonnen geplant. Anders als im NAP I mit einer einheitlichen Minderung um 2,91 % galten nun unterschiedliche Vorgaben: international konkurrierende Industrieanlagen und Kraft-Wärme-Kopplung jeweils 1,25 %, Energiekonzerne 15 % und besonders ineffiziente Braun- und Kohlekraftwerke ab 2008 30 %. Anlagen mit höchstens 25.000 t CO₂-Ausstoß waren befreit. Nach Forderungen der EU-Kommission senkte der revidierte Entwurf vom 13. Februar 2007 die jährliche Zuteilungsmenge einschließlich Reserve von 482 auf 456,1 Millionen Tonnen und erhöhte die Reserve von 17 auf 27 Millionen Zertifikate pro Jahr.
Kritisiert wurde, die deutschen Reduktionen lägen hinter Kyoto-Verpflichtung und früheren Zielen zurück. Eine Begrenzung auf 488 beziehungsweise 480 Millionen Tonnen scheiterte am Konflikt zwischen Umweltminister Jürgen Trittin und Wirtschaftsminister Wolfgang Clement. Die Koalitionsvereinbarung vom 30. März 2004 begrenzte Industrie und Energiewirtschaft bis 2007 auf 503 Millionen Tonnen jährlich und bis 2012 auf 495,5 Millionen Tonnen, also um zwei Prozent. Um das Kyoto-Ziel von höchstens 962 Mio. t CO₂-Äquivalenten zu erreichen, wären ungefähr vier Prozent nötig gewesen. Außerdem wurde beanstandet, dass CO₂-intensive Kohlekraftwerke gegenüber effizienteren Gas- und-Dampf-Kraftwerken doppelt so viele Zertifikate bei gleicher Leistung erhielten. Eine WWF-Studie von 2014 berichtete für neun untersuchte Unternehmen seit 2005 kostenlose Zertifikate im Wert von 8 Milliarden EUR und Ende 2012 ungenutzte Zertifikate im Wert von über 1 Milliarde EUR.
Österreichische Umsetzung und Kritik
In Österreich regelte das Emissionszertifikategesetz den NAP. Österreich verpflichtete sich, seine CO₂-Äquivalente von 2008 bis 2012 um 13 % auf 68,8 Millionen Tonnen zu reduzieren. Die im Emissionshandel festgelegten Minderungen galten jedoch als unzureichend. Wegen eines Anteils erneuerbarer Energien an der Stromerzeugung von rund 60 % und vergleichsweise effizienter Industrieanlagen wurden Einsparpotenziale in diesen Bereichen als begrenzt beschrieben.
2006 lag der Ausstoß bereits 15 % über dem Ausgangswert. Als Hauptursache nennt der Artikel den Verkehr: Seine Treibhausgasemissionen stiegen von 1990 bis Ende 2009 um 54 %, obwohl sie von 2008 auf 2009 um 0,9 Millionen Tonnen sanken. Der Transitverkehr verursachte 2006 maximal acht Millionen Tonnen oder 30 % der Verkehrsemissionen. Ende 2007 lag Österreich 8,1 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente hinter seiner Verpflichtung; unter Einbezug lediglich durch Zertifikate für treibhausgasarme Projekte abgesicherter Emissionen betrug die Zielverfehlung knapp 20 Mio. Tonnen. Die Gesamtemissionen sanken 2008 um 0,4 Mio. auf 86,6 Mio. Tonnen und 2009 auf 80,1 Millionen Tonnen. Bei Betrieben sank der Ausstoß infolge der Finanz- und Wirtschaftskrise von angenommenen 31,8 auf 27,3 Mio. Tonnen, also um 14,5 %; für 2010 wurde wieder ein Anstieg auf das Niveau von 2008 erwartet.
Seit 2008 kaufte Österreich in zwei Tranchen 3,5 Millionen CO₂-Zertifikate von Lettland; der Preis blieb geheim. Insgesamt soll es 45 Millionen Ein-Tonnen-Zertifikate unter anderem von Spanien, Japan, den Niederlanden, Estland, Lettland und Tschechien zu durchschnittlich 9 Euro je Tonne gekauft haben. Im November 2011 rechnete Umweltminister Nikolaus Berlakovich mit 600 Millionen Euro für weitere Zukäufe zur Erfüllung der Verpflichtungen 2014. Insgesamt wurden mögliche Nachzahlungen von 1,1 Mrd. Euro genannt, davon rund 530 Mio. Euro für JI/CDM-Projekte im Ausland.
