EU-Emissionshandel

Grundprinzip und Zweck

Das EU-Emissionshandelssystem (EU-EHS, englisch EU-ETS) ist ein grenzüberschreitender Handel mit Emissionsrechten. Es soll die Treibhausgasemissionen vor allem der Energieerzeugung und Industrie kosteneffizient senken. Es erfasst derzeit etwa 40 % bis 45 % der Treibhausgasemissionen der EU und ist das weltweit größte System dieser Art.

Grundlage ist das Prinzip „Cap-and-Trade“: Die EU legt eine jährlich sinkende Obergrenze fest, das Cap. In dieser Höhe werden Emissionszertifikate ausgegeben. Ein Zertifikat, European Union Allowance (EUA), berechtigt zur Emission von einer Tonne CO₂-Äquivalent. Dieser Wert fasst die Klimawirkung verschiedener Treibhausgase in einer gemeinsamen Einheit zusammen.

Betreiber müssen am Jahresende Zertifikate entsprechend ihren tatsächlichen Emissionen abgeben. Wer Emissionen vermeidet, kann überschüssige Zertifikate verkaufen; wer mehr ausstößt, muss Zertifikate zukaufen. Der Preis entsteht durch Angebot und Nachfrage. Dadurch sollen Emissionen dort eingespart werden, wo dies am wenigsten kostet. Höhere Produktionspreise geben außerdem Unternehmen und Verbrauchern Anreize, klimaschädliche Produkte sparsamer zu nutzen.

Das System ist eine Mengenlösung: Der Gesetzgeber bestimmt die zulässige Emissionsmenge direkt. Das unterscheidet es von einer CO₂-Steuer, bei der ein Preis festgelegt wird, die erreichte Emissionsmenge aber nicht unmittelbar vorgegeben ist. Auch freiwillige Klimakompensationen sind kein Emissionshandel im Sinne des EU-ETS.

Fehlende Zertifikate werden mit mehr als 100 Euro je Zertifikat sanktioniert und müssen zusätzlich nachgereicht werden. Fehlerhafte Angaben können als Ordnungswidrigkeit mit bis zu 500.000 Euro Bußgeld geahndet werden.

Rechtsgrundlage und erfasste Bereiche

Das EU-ETS wurde durch die Richtlinie 2003/87/EG eingeführt und begann am 1. Januar 2005. Sein Ziel ist laut Artikel 1, „auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken“. Es steht im Zusammenhang mit dem Kyoto-Protokoll, dem EU-Ziel einer Emissionsminderung bis 2020 um 20 % gegenüber 1990 und dem Übereinkommen von Paris, das die Erwärmung auf deutlich unter 2 °C gegenüber der vorindustriellen Zeit begrenzen soll. In Deutschland wird die Richtlinie durch das seit 15. Juli 2004 geltende Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz umgesetzt. Zuständig ist die Deutsche Emissionshandelsstelle im Umweltbundesamt.

Erfasst werden rund 10.400 stationäre Industrieanlagen in 30 Ländern, nämlich den 27 EU-Staaten sowie Liechtenstein, Island und Norwegen, und rund 350 Luftfahrzeugbetreiber. Für Deutschland nennt der Artikel 1.725 teilnehmende Energie- und Industrieanlagen im Jahr 2023; insgesamt ist an anderer Stelle von rund 9000 Anlagen die Rede. Energieanlagen und Industrieanlagen sind zahlenmäßig ungefähr gleich verteilt, doch Energieanlagen verursachen etwa drei Viertel der Emissionen. Großfeuerungsanlagen mit mehr als 50 MW Feuerungswärmeleistung verursachen über 98 % der Emissionen des Energiesektors. In Deutschland entfallen rund 65 % der Emissionen dieser Großanlagen auf RWE, Vattenfall, E.ON und EnBW.

Zu den erfassten Industrien gehören insbesondere Eisen- und Stahlverhüttung, Kokereien, Raffinerien und Cracker, die Zement- und Kalkproduktion, die Glas-, Keramik- und Ziegelindustrie sowie Papier- und Zelluloseproduktion. Berücksichtigt werden unter anderem Kohlendioxid, Methan, Distickstoffoxid, Fluorkohlenwasserstoffe, perfluorierte Kohlenwasserstoffe und Schwefelhexafluorid.

Der innereuropäische Luftverkehr nimmt seit 2012 teil. Nach Widerstand von Nicht-EU-Staaten setzte die EU 2013 die Abgabepflicht für viele Flüge in Drittstaaten aus; dadurch wurden nur noch rund 40 % der in der EU startenden oder landenden Flüge erfasst. Für den internationalen Luftverkehr besteht daneben das ICAO-System CORSIA, dessen Pilotphase 2021 begann.

Der Seeverkehr wurde 2024 einbezogen; das Cap stieg dafür um 78,4 Millionen Zertifikate. Erfasst werden Schiffe mit einer Bruttoraumzahl über 5000. Angerechnet werden 100 % der CO₂-Emissionen innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums und 50 % auf Strecken zwischen EWR- und Nicht-EWR-Häfen. Die Abgabepflicht steigt von 40 % der angesetzten Emissionen 2024 über 70 % im Jahr 2025 auf 100 % im Jahr 2026. Ab 2026 werden auch Methan und Lachgas erfasst.

Nicht einbezogene Emissionen aus Verkehr, Gebäuden, Landwirtschaft, kleinen Industrieanlagen und Abfallwirtschaft unterliegen unter anderem der EU-Lastenteilungsverordnung. Ein eigenständiges EU-ETS 2 für Gebäude und Verkehr ist voraussichtlich für 2028 vorgesehen.

Zuteilung, Versteigerung und Handel

Zertifikate werden kostenlos zugeteilt oder versteigert. Anfangs beruhte die kostenlose Zuteilung meist auf historischen Emissionen, dem sogenannten Grandfathering. Seit 2013 gelten EU-weit einheitliche Regeln. Kostenlose Zertifikate orientieren sich nun an Benchmarks, also an der Leistung der zehn Prozent effizientesten Anlagen eines Sektors in den Jahren 2007 und 2008. Damit sollen moderne, emissionsarme Produktionsweisen belohnt und bei internationalem Wettbewerb das Risiko einer Produktionsverlagerung in Staaten mit schwächeren Klimaregeln, „Carbon Leakage“, begrenzt werden. Stromerzeuger müssen grundsätzlich seit 2013 sämtliche Zertifikate kaufen; für einige vor allem osteuropäische Staaten galten Übergangsausnahmen. Stand 2023 wird etwas mehr als die Hälfte aller Zertifikate versteigert.

Die EU-Auktionsverordnung regelt Ablauf und Verwaltung der Versteigerungen. In Deutschland führt die Deutsche Emissionshandelsstelle wöchentliche Auktionen am Spotmarkt der Europäischen Energiebörse EEX in Leipzig durch. Bieter müssen mindestens 500 Zertifikate nachfragen und sehen die Gebote anderer Teilnehmer nicht. Beim Einheitspreisverfahren werden die Gebote vom höchsten Preis abwärts addiert. Das Gebot, mit dem die angebotene Gesamtmenge erreicht oder überschritten wird, bestimmt den Auktionsclearingpreis. Alle erfolgreichen Bieter zahlen diesen einheitlichen Preis. Reicht die Gesamtnachfrage nicht aus, wird die Auktion annulliert.

Die Zertifikate existieren nur elektronisch. Transaktionen erfolgen über elektronische Konten an Börsen, über Makler oder direkt zwischen Beteiligten, „over the counter“. Das Handelsvolumen kann deutlich über dem Cap liegen, weil ein Zertifikat mehrfach gehandelt werden kann.

Die Versteigerungen erbrachten 2019 rund 14 Milliarden Euro. Mindestens 50 % der Erlöse müssen dem Klimaschutz dienen; von 2013 bis 2019 waren es tatsächlich rund 78 %. Deutschland leitet 100 % in den Klima- und Transformationsfonds. Auf EU-Ebene fördert der Innovationsfonds emissionsarme Technologien, während der Modernisierungsfonds ärmere Mitgliedstaaten bei der Dekarbonisierung ihrer Energiesysteme unterstützt.

Handelsperioden und sinkende Obergrenze

In Phase I von 2005 bis 2007 mussten 95 % der Zertifikate kostenlos vergeben werden; höchstens 5 % durften versteigert werden. Pro Jahr wurden etwa 2.150 Millionen Zertifikate ausgegeben, während die erfassten Emissionen 2.012 Millionen Tonnen 2005, 2.034 Millionen Tonnen 2006 und 2.050 Millionen Tonnen 2007 betrugen. Die Überzuteilung ließ den Preis nach Bekanntwerden niedrigerer Emissionen 2006 von 30 Euro auf 9,13 Euro fallen. Weil Zertifikate nicht in die nächste Periode übertragen werden konnten, näherte sich ihr Wert Ende 2007 null.

Phase II dauerte von 2008 bis 2012 und entsprach der ersten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls. Das jährliche Budget betrug 2,08 Milliarden Tonnen CO₂. Bis zu 10 % durften versteigert werden. Unternehmen konnten begrenzt Gutschriften aus Klimaschutzprojekten in Drittländern nutzen: aus dem Clean Development Mechanism (CDM) und Joint Implementation (JI). In Deutschland lag die Grenze bei 22 % der einer Anlage zugeteilten Zertifikate.

In Phase III von 2013 bis 2020 ersetzte ein europaweites Cap die nationalen Allokationspläne. Es betrug 2013 rund 2,08 Milliarden Tonnen CO₂ und sank jährlich um 1,74 %, entsprechend etwa 38,3 Millionen Tonnen, auf 1,82 Milliarden Tonnen 2020. Der Versteigerungsanteil stieg von 20 % im Jahr 2013 auf gut 50 % im Jahr 2020. Weitere Treibhausgase wie Lachgas und vollhalogenierte Fluorkohlenwasserstoffe kamen hinzu.

Phase IV läuft von 2021 bis 2030. Der lineare Reduktionsfaktor stieg zunächst auf 2,2 % jährlich. Für 2023 nennt der Artikel ein Cap von 1,49 Milliarden Tonnen. Ab 2024 beträgt die jährliche Verringerung 4,3 %, ab 2028 sollen es 4,4 % sein. Seit 2021 können CDM- und JI-Gutschriften nicht mehr angerechnet werden; die EU-Klimaziele müssen innerhalb der EU erreicht werden. Großbritannien verließ das EU-ETS Anfang 2021 und führte ein eigenes System ein.

Das Reformpaket „Fit for 55“ wurde am 18. April 2023 vom Europäischen Parlament und am 25. April 2023 vom Ministerrat bestätigt. Es verschärft das Minderungsziel der erfassten Sektoren einschließlich Luft- und Seeverkehr bis 2030 gegenüber 2005 von 43 % auf 61 %. Kostenlose Luftverkehrszertifikate sollen bis 2027 auslaufen; in anderen betroffenen Sektoren werden kostenlose Zuteilungen ab 2026 über zehn Jahre schrittweise gekürzt. Hinzu kommen der Klimasozialfonds, das CO₂-Grenzausgleichssystem CBAM und das EU-ETS 2.

Überschuss, Preis und Wirksamkeit

Von 2009 bis 2017 überstieg das Angebot die Nachfrage deutlich. Ende 2013 bestand ein Überschuss von 2,2 Milliarden Zertifikaten. Von 2014 bis 2016 wurden deshalb Zertifikate für 900 Millionen Tonnen CO₂ durch „Backloading“ vorübergehend zurückgehalten. 2019 gelangten sie in die Marktstabilitätsreserve (MSR). Sie soll die Umlaufmenge steuern: Oberhalb eines festgelegten Schwellenwerts werden Auktionsmengen gekürzt, bei geringer Umlaufmenge können Zertifikate freigegeben werden. Ab 2024 ist die Reserve auf 400 Millionen Zertifikate begrenzt; darüber hinausgehende Bestände werden ungültig.

Der Preis lag von 2012 bis Ende 2017 unter 10 Euro je Tonne. 2017 bis 2019 stieg er von unter 10 auf über 20 Euro. Am 8. Februar 2022 erreichte er 96,93 Euro, 2023 lag er bei über 90 Euro. Als Gründe für den Anstieg nennt der Artikel das schneller sinkende Cap, die Marktstabilitätsreserve, gestiegene Glaubwürdigkeit der Klimaziele und möglicherweise Finanzmarktaktivitäten. Die früher häufig genannten Ursachen des Preisverfalls, Rezession und Ausbau erneuerbarer Energien, erklärten einer Untersuchung zufolge nur 10 %; 90 % blieben ungeklärt.

Die Wirksamkeit war wegen Überzuteilung und niedriger Preise lange umstritten. 2016 lag der Preis bei 5,62 Euro je Tonne und bot nach einer Bewertung kaum Anreize für langfristige klimafreundliche Investitionen. Vorgeschlagen wurden deshalb unter anderem ein Mindestpreis und eine weitere Verringerung des Caps. Ottmar Edenhofer nannte 2014 einen Mindestpreis von 20 Euro je Tonne; andere Einschätzungen hielten für das Zwei-Grad-Ziel mehr als 50 US-Dollar oder bis 2030 etwa 50 bis 100 US-Dollar je Tonne für notwendig.

Neuere Forschung bewertet das System insgesamt als wirksam und effizient. Wissenschaftliche Evaluationen schätzen, dass es die jährlichen Emissionen schon vor den jüngsten Preisanstiegen um etwa 7 % senkte. Das Cap wurde seit 2009 stets, teilweise deutlich, unterschritten. Für Phase I reichen Schätzungen der vermiedenen Emissionen von 50 bis 100 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalent jährlich; die zugrunde liegenden frühen Daten gelten allerdings teilweise als unzuverlässig. Studien fanden zudem keine größeren Nachteile für Arbeitsplätze, Exporte oder die Wettbewerbsfähigkeit energieintensiver Unternehmen. Wahrscheinlich verringerte das System auch Schwefeldioxid, Feinstaub und Stickoxide und damit regionale Gesundheitsschäden.

Internationale Verbindung und Missbrauch

Beim „Linking“ erkennen verschiedene Emissionshandelssysteme gegenseitig ihre Zertifikate an. Das vergrößert den Markt und kann Kosten senken sowie Liquidität und Stabilität erhöhen; zugleich können sich Schwächen eines Systems auf andere übertragen. Die EU verband ihr System zunächst mit den Projektgutschriften aus CDM und JI. Weil manche Projekte keine zusätzlichen Emissionsminderungen bewirkten, wurden die Anforderungen später verschärft. Seit dem 1. Januar 2020 sind das EU-System und das Schweizer Emissionshandelssystem miteinander verbunden.

Der elektronische Handel war auch von Kriminalität betroffen. Bei Umsatzsteuer-Karussellgeschäften 2008 und 2009 wurden Zertifikate wiederholt grenzüberschreitend verkauft und Steuern unrechtmäßig erstattet. Europol schätzte im Dezember 2009, in einigen Staaten könnten bis zu 90 % des Handelsvolumens betrügerisch gewesen sein. Für sechs genannte Staaten wurde ein Steuerschaden von 5 Milliarden Euro angegeben, für Deutschland 850 Millionen Euro. Deutschland führte deshalb zum 1. Juli 2010 beim Zertifikatehandel die Umkehrung der Steuerschuldnerschaft ein. Der Betrug nutzte Steuerregeln aus und hatte nicht unmittelbar mit der klimapolitischen Funktionsweise des Emissionshandels zu tun.

Im Januar 2011 stahlen Hacker bis zu zwei Millionen elektronische Zertifikate im Wert von 28 Millionen Euro. Der Spot-Handel wurde vorübergehend ausgesetzt; am 4. Februar 2011 nahmen erste nationale Register den Betrieb wieder auf. Der Vorfall führte zu Forderungen nach einheitlichen europäischen Sicherheitsstandards.

Auch bei CDM- und JI-Projekten gab es Betrugsvorwürfe: Emissionen seien teilweise absichtlich erhöht und danach reduziert worden, um Gutschriften zu erhalten. Gefordert wurden strengere Kontrollen und Begrenzungen. Seit Beginn der vierten Handelsphase 2021 sind solche Zertifikate im EU-ETS nicht mehr anrechenbar.