Monopolkommission

Aufgabe und Bedeutung

Die Monopolkommission ist ein ständiges und unabhängiges Beratungsgremium in Deutschland. Sie berät die Bundesregierung, die gesetzgebenden Körperschaften und die Öffentlichkeit zu Wettbewerbspolitik, Wettbewerbsrecht und Regulierung. Ihre Aufgaben ergeben sich aus §§ 44 bis 47 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB); ihre rechtliche Stellung ist gesetzlich nicht geregelt.

Die Kommission wurde 1973 von der sozialliberalen Regierung unter Bundeskanzler Willy Brandt gebildet und nahm im Januar 1974 ihre Arbeit auf. Sie entstand mit der zweiten GWB-Novelle parallel zur Einführung der Fusionskontrolle. Fusionskontrolle bedeutet die Prüfung von Unternehmenszusammenschlüssen, damit Wettbewerb auf Märkten erhalten bleibt.

Aufbau und Unabhängigkeit

Nach § 45 GWB besteht die Monopolkommission aus fünf Mitgliedern. Diese müssen besondere volkswirtschaftliche, betriebswirtschaftliche, sozialpolitische, technologische oder wirtschaftsrechtliche Kenntnisse und Erfahrungen haben. Die Mitglieder werden auf Vorschlag der Bundesregierung durch den Bundespräsidenten für vier Jahre berufen; Wiederberufungen sind erlaubt. Den Vorsitz wählt die Kommission selbst.

Traditionell gehören der Kommission zwei Professoren an, meist ein Jurist und ein Ökonom, sowie drei Fachleute aus der Wirtschaftspraxis. Zur Sicherung ihrer Unabhängigkeit dürfen Mitglieder weder der Regierung noch einem Parlament des Bundes oder eines Landes angehören. Sie dürfen auch nicht im öffentlichen Dienst stehen, außer als Hochschullehrer oder Mitarbeiter eines wissenschaftlichen Instituts. Außerdem dürfen sie keinen Wirtschaftsverband und keine Arbeitgeber- oder Arbeitnehmerorganisation vertreten oder dort in einem ständigen Dienst- oder Geschäftsbesorgungsverhältnis stehen. Auch im letzten Jahr vor der Berufung dürfen sie eine solche Stellung nicht gehabt haben.

Der Amtssitz der Monopolkommission ist Bonn. Seit September 2018 befindet sich ihre Geschäftsstelle in der ehemaligen Landesvertretung Hessens.

Gutachten

Die wichtigste Arbeitsform der Monopolkommission sind Gutachten. Nach § 44 GWB erstellt sie alle zwei Jahre ein Hauptgutachten. Darin beurteilt sie den Stand und die absehbare Entwicklung der Unternehmenskonzentration in Deutschland, würdigt die Anwendung der Vorschriften über die Zusammenschlusskontrolle und nimmt zu aktuellen wettbewerbspolitischen Fragen Stellung. Seit 1976 werden diese Hauptgutachten jeweils in geraden Jahren der Bundesregierung vorgelegt und gleichzeitig veröffentlicht.

Daneben erstellt die Kommission Sondergutachten. Ein Sondergutachten ist bei einer Ministererlaubnis nach § 42 Abs. 4 GWB erforderlich. Eine Ministererlaubnis bedeutet, dass ein Zusammenschluss trotz wettbewerblicher Bedenken aus besonderen Gründen politisch genehmigt werden kann. Außerdem veröffentlicht die Kommission alle zwei Jahre Sondergutachten zur Wettbewerbsentwicklung in netzbasierten Industrien. Dazu zählen Telekommunikationsmärkte, das Postwesen, die leitungsgebundene Versorgung mit Elektrizität und Gas sowie der Eisenbahnbereich. Diese Sondergutachten erscheinen in ungeraden Jahren. Weitere Sondergutachten kann die Kommission auf besonderen Auftrag der Bundesregierung oder nach eigenem Ermessen erstellen (§ 44 Abs. 1 GWB).

Einfluss und Grenzen

Die Monopolkommission soll unabhängige, wissenschaftlich orientierte Einschätzungen zu wichtigen und aktuellen Wettbewerbsthemen entwickeln. Sie kann dabei auch Positionen vertreten, die politischen Akteuren, Behörden oder Verbänden widersprechen.

Im Unterschied zum Bundeskartellamt und zur Bundesnetzagentur hat die Monopolkommission keine direkten Eingriffsmöglichkeiten. Sie kann also keine Entscheidungen gegen Unternehmen durchsetzen. Ihr wichtigstes Mittel ist die öffentliche Mahnung; darin ähnelt sie dem Bundesrechnungshof. Die Bundesregierung muss jedoch zu den Hauptgutachten und zu einem Teil der Sondergutachten über netzbasierte Industrien öffentlich Stellung nehmen.

Ihre Wirkung entsteht nicht nur durch direkte Beratung der Bundesregierung, sondern auch über die Öffentlichkeit. In den Gutachten werden aktuelle Themen mit Bezug zur Wirtschafts- und Wettbewerbspolitik aufgegriffen, etwa die Energiewende. Durch mediale Reaktionen können die Positionen der Kommission zusätzlich Gewicht in der öffentlichen Meinung erhalten.

Konflikte um Ministererlaubnisse

Zwei größere Konflikte zeigen, dass die Monopolkommission auch gegen politische Entscheidungen Stellung beziehen kann. 1988/1989 kam es zu einer Krise wegen des umstrittenen Kaufs des Luft- und Raumfahrtkonzerns Messerschmitt-Bölkow-Blohm durch Daimler-Benz. Da die Bundesregierung bereits vor der erwarteten negativen Entscheidung des Bundeskartellamtes eine positive Ministererlaubnis signalisierte, hielt der damalige Vorsitzende Ulrich Immenga das gesetzlich vorgesehene Gutachten der Monopolkommission für sinnlos. Nach Abgabe des Gutachtens trat er zurück.

Ein ähnlicher Konflikt entstand 2016 bei der geplanten Übernahme von Kaiser’s Tengelmann durch Edeka. Das von Daniel Zimmer verantwortete Gutachten vom August 2015 kam zu dem eindeutigen Schluss, dass die „nachteiligen Wettbewerbswirkungen nicht mit hinreichender Sicherheit durch Gemeinwohlvorteile ausgeglichen“ würden. Trotzdem genehmigte Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel am 17. März 2016 die Übernahme unter bestimmten Auflagen zum Erhalt von Arbeitsplätzen. Daniel Zimmer legte daraufhin unmittelbar den Vorsitz nieder und trat auch aus der Kommission aus.

Personen und Veröffentlichungen

Die Vorsitzenden der Monopolkommission wechselten seit 1974 mehrfach. Zu ihnen gehörten unter anderem Ernst-Joachim Mestmäcker (1974–1978), Ulrich Immenga (1986–1989), Carl Christian von Weizsäcker (1989–1998), Justus Haucap (2008–2012), Daniel Zimmer (2012–2016), Achim Wambach (2016–2020) und Jürgen Kühling (2020–2024). Seit 2024 ist Tomaso Duso Vorsitzender.

Aktuelle Mitglieder waren nach dem Stand Oktober 2024 Constanze Buchheim, Tomaso Duso, Pamela Knapp, Dagmar Kollmann und Rupprecht Podszun. Die Kommission veröffentlicht seit den 1970er-Jahren regelmäßig Hauptgutachten, zum Beispiel „Mehr Wettbewerb ist möglich“ (I, 1974/1975), „Fusionskontrolle bleibt vorrangig“ (III, 1978/1979), „Wettbewerbspolitik in Netzstrukturen“ (XIII, 1998/1999), „Eine Wettbewerbsordnung für die Finanzmärkte“ (XX, 2012/2013), „Wettbewerb 2018“ (XXII, 2016/2017) und „Wettbewerb 2020“ (XXIII, 2019/2020).