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Marktregulierung
Marktregulierung ist eine Form von Prozesspolitik und wird mit Marktversagen begründet. In marktwirtschaftlichen Systemen gilt der Grundsatz, dass …
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Begriff, Ziel und Einordnung
Marktregulierung oder Markteingriff ist die staatliche Überwachung, Kontrolle und Beeinflussung von Märkten. Der Staat beeinflusst das Verhalten von Marktteilnehmern durch Rechtsnormen und besondere Regulierungsbehörden, um Staatsziele zu erfüllen. Nach Arnold Picot bedeutet Regulierung, „dass der Staat dem privaten Handeln Beschränkungen auferlegt“. Dies geschieht etwa durch Gesetze oder Verordnungen, welche die Handlungsrahmen festlegen.
In einer Marktwirtschaft sollen Angebot und Nachfrage über den Preis ausgeglichen werden; Märkte sollen sich grundsätzlich frei entwickeln können. Eingriffe sind jedoch vorgesehen, wenn auf einem Teilmarkt strukturelle Fehlentwicklungen entstehen oder der Teilmarkt für die gesamte Volkswirtschaft besonders wichtig ist. Beispielsweise können Eingriffe den Agrarmarkt korrigieren; im Finanzmarkt kann der Zugang von gesetzlichen Marktzutrittsschranken abhängen. Nicht alle Marktteilnehmer unterliegen denselben Regeln: Häufig betrifft Regulierung nur einzelne Branchen oder Marktsegmente; dies heißt sektorspezifische Regulierung.
Marktregulierung ist eine Form der Prozesspolitik und wird vor allem mit Marktversagen begründet. Sie liegt zwischen den Extrempositionen einer völlig unregulierten Marktwirtschaft und dem Kommunismus. In der Zentralverwaltungswirtschaft gehört sie zur Ordnungspolitik. Regulierung kann außerdem als Gewährleistungsfunktion verstanden werden: Der Staat schafft damit erst Voraussetzungen und einen verlässlichen Rahmen, in denen Märkte funktionieren können.
Entwicklung der Regulierung
Bereits im Mittelalter regelten Marktrecht und örtliche Marktordnungen den Handel. Landesherren verliehen mit dem Marktrecht das Recht, ständige Märkte sowie Wochen- oder Jahrmärkte abzuhalten. Gilden beherrschten Märkte, teilten Produktion unter ihren Mitgliedern auf und sicherten Einkommen; Zünfte regelten im Handwerk Beruf, Ausbildung und etwa die Zahl der Gesellen. Das deutsche Wirtschaftsverwaltungsrecht verwendet den Begriff „Regulierung“ erst seit etwa 1990, obwohl Regulierungsformen in Deutschland schon seit dem 19. Jahrhundert bestanden.
Adam Smith forderte 1776, der Staat solle nicht unmittelbar in Märkte eingreifen, sondern die Bedingungen für funktionierende Märkte und Wettbewerb schaffen. Zugleich wird Marktversagen als Problem angesehen, das Marktteilnehmer nicht selbst beheben können. Frühe staatliche Regulierungen betrafen deshalb Eisenbahnen, etwa den englischen „London-Birmingham Railway Act“ vom Mai 1833; in den USA entstand bundesstaatliche Eisenbahnregulierung um 1880.
Im 20. Jahrhundert wurden Regulierungen besonders durch Krisen verstärkt. Der Glass-Steagall Act vom Februar 1932 reagierte auf die ab Oktober 1929 beginnende Great Depression; nach der Deutschen Bankenkrise im Juni 1931 folgte im Januar 1935 das Kreditwesengesetz. Ab März 1973 galten Devisenmarktinterventionen der Zentralbanken bei frei schwankenden Wechselkursen als massive Regulierung. Nach der Insolvenz der Herstatt-Bank im Juni 1974 wurden Einlagensicherung und im August 1974 der Grundsatz Ia verbessert beziehungsweise eingeführt. Dieser begrenzte offene Positionen in Devisen und Edelmetallen im Verhältnis zum haftenden Eigenkapital.
Für die EWG erhielt Marktregulierung seit ihrer Gründung im März 1957 einen interventionistischen Inhalt: Aufkäufe landwirtschaftlicher Überproduktion und Produktionsquoten sollten Agrarpreise stabilisieren. Art. 39 Abs. 1c AEUV sieht die Stabilisierung der Märkte vor. Theorien unterscheiden einen positiven Ansatz, nach dem Marktteilnehmer Regulierung selbst hervorrufen, von normativen Theorien, die Marktversagen als Anlass sehen. Marver H. Bernstein beschrieb 1955 das Capture: Regulierer übernehmen durch enge Zusammenarbeit möglicherweise die Sicht regulierter Unternehmen und regulieren nicht mehr wirksam. Samuel Peltzman stellte 1976 heraus, dass auch Regulierer einen eigenen Nutzen verfolgen können.
Aufgaben und Instrumente
Die drei zentralen Aufgabenfelder sind natürliche Monopole, negative Externalitäten und Informationsasymmetrien.
• Natürliche Monopole bestehen beispielsweise bei Eisenbahn, Energieversorgung und Telekommunikation. Sie beruhen auf stationären Netzen wie Schienen-, Versorgungs- oder Kommunikationsnetzen. Da die Kosten bei höherer Auslastung nur wenig steigen, ist Wettbewerb wegen Marktschranken, Skaleneffekten und Ressourcenverbrauchs nicht erwünscht. Regulierung soll Infrastruktur auch bei Spitzenlast und flächendeckend sichern. Weil Unternehmen vor allem lukrative Ballungsräume versorgen würden („Rosinenpickerei“), kann ein Kontrahierungszwang gelten: Das Unternehmen darf einem zahlungskräftigen Bürger die Leistung nicht verweigern. Weitere Mittel sind die Kontrolle von AGB, Höchstpreise sowie Regeln zum Netzzugang, Markt-, Preis- und Tarifregulierung.
• Negative Externalitäten sind nicht kompensierte Wirkungen wirtschaftlicher Entscheidungen auf unbeteiligte Dritte. Eine Chemiefabrik kann mit Schadstoffausstoß etwa benachbarten Obstanbau schädigen. Negative Externalitäten führen zu einer Produktionsmenge über dem sozialen Optimum, positive zu einer Menge darunter. Regulierung soll solche Folgen internalisieren, also in die Entscheidung der Verursacher einbeziehen. Bei Umweltverschmutzung dienen dazu Vorschriften zur Umweltverträglichkeit technischer Anlagen, die Besteuerung von Schadstoffausstoß oder Emissionsrechtehandel. Forschung und Technologie können durch Subventionen oder Patente gefördert werden, wenn andere von Innovationen profitieren, ohne den Erfinder zu entschädigen.
• Informationsasymmetrien liegen vor, wenn Anbieter und Verbraucher unterschiedlich gut über Preise oder Qualität informiert sind. Können Verbraucher das Preis-Leistungs-Verhältnis nicht beurteilen, können sie ohne Eingriffe von überhöhten Preisen bedroht sein. Lebensmittelqualität, Arzneimittel und ärztliche Leistungen sind Beispiele. Kennzeichnungspflichten, Produktkennzeichnungen, Aufklärungspflichten und Verbraucherschutz sollen dieses Informationsgefälle verringern.
Im Finanzwesen sollen Aufsicht und Bankenregulierung Krisenrisiken begrenzen. Systemrelevante Banken können zur Bildung von Kapitalrücklagen verpflichtet werden, damit keine Rettung auf Kosten der Steuerzahler nötig wird. Bei Versicherungen rechtfertigen besonders die Informationsasymmetrie und die Gläubigerposition der Versicherungsnehmer Regulierung; Solvabilität II soll sie schützen. Die Kapitaladäquanzverordnung ersetzte im Januar 2014 die Solvabilitätsverordnung und gilt als umfassendste Kontingentierung von Bankgeschäften und Kreditrisiken in allen EU-Mitgliedstaaten.
Auch der Marktzugang kann reguliert sein: Kreditinstitute benötigen nach § 32 Abs. 1 Satz 1 KWG eine Banklizenz, Versicherer nach § 8 Abs. 1 VAG eine Erlaubnis der BaFin. Zu den weiteren Mitteln zählen Mindest- und Höchstpreise, Exportbeschränkungen und Einfuhrkontingente. Seit der Umsetzung der Richtlinie 2004/39/EG durch das FRUG im November 2007 ersetzt der Begriff „regulierter Markt“ in Deutschland den früheren amtlichen und geregelten Markt.
Wirkungen und Grenzen
Der Staat kann auf Marktversagen und Marktstörungen wie Monopole, marktbeherrschende Stellung oder andere Marktmacht mit Marktrecht, Marktordnung, Interventionismus, Marktschranken, Regulierungsbehörden oder moralischen Appellen reagieren. Zu den Behörden gehören Kartellbehörden, Bankenaufsicht und Bundesnetzagentur.
Marktregulierung soll Marktteilnehmer schützen, insbesondere Verbraucher, und Wettbewerb sichern. Sie kann jedoch auch Märkte abschotten oder einzelne Marktteilnehmer bevorzugen beziehungsweise benachteiligen.