Medienpolitik – einfach erklärt

Grundidee und Bedeutung

Medienpolitik bezeichnet alle Diskurse und Maßnahmen, die einen Ordnungsrahmen für publizistische Medien schaffen und ihren Spielraum bestimmen. Dazu gehören Gesetze, Verordnungen und Richtlinien; rechtlich wird dieser Bereich als Medienrecht gefasst. Publizistische Medien sind für eine demokratische Verfassung wichtig, weil sie Meinungsbildung, Information und öffentliche Debatten ermöglichen. Medienpolitik soll deshalb freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit schützen und zugleich verhindern, dass politische oder wirtschaftliche Machtgruppen das publizistische Angebot und die politische Willensbildung beherrschen.

Medienpolitik ist zugleich Kultur-, Wirtschafts- und Technologiepolitik. Ihre Entscheidungen wirken auf Bürger oft eher indirekt, weshalb sie in der öffentlichen Wahrnehmung manchmal weniger Aufmerksamkeit erhält als etwa Gesundheits-, Sozial- oder Verkehrspolitik. Durch die Digitalisierung verändern sich ihre Aufgaben stark: Bereiche wie Printmedien, Rundfunk, Mobilfunk und Telekommunikation, die teilweise getrennt geregelt wurden, wachsen in der digitalen Welt zusammen. Dadurch entstehen neue Debatten auf Ebene der Europäischen Union, des Bundes und der Länder.

Begriff, Ebenen und Akteure

Im engeren Sinn meint Medienpolitik alle staatlichen und hoheitlichen Regulierungen des publizistischen Mediensystems. In einem erweiterten Sinn gehören auch die Präsenz von Politik in den Medien und die Politik der Medienunternehmen selbst dazu. Seit den 1990er Jahren wurde Medienpolitik außerdem als wirtschaftliche Standortpolitik verstanden, etwa wenn Bundesländer um Medienunternehmen und Medienprojekte konkurrierten.

Eine verbindliche Definition ist schwierig, weil Medienpolitik und Kommunikationspolitik nicht immer klar getrennt werden. Hans Kleinsteuber definiert Medienpolitik als „politisch motiviertes und intendiertes Handeln (...), das sich auf die Organisation, die Funktionsweise, die Ausgestaltung und die materielle wie personelle Seite der Massenmedien bezieht“. Puppis beschreibt sie als Handeln, das auf allgemein verbindliche Regeln und Entscheidungen über Medienorganisationen und massenmediale öffentliche Kommunikation zielt, einschließlich Telekommunikationsinfrastruktur und „Neuer Medien“.

Im englischen Sprachraum werden drei Analyseebenen unterschieden: „Polity“ meint die Grundlagen der Medienordnung, also die Kommunikationsverfassung. „Politics“ bezeichnet den politischen Input durch Medienakteure. „Policies“ meint den Output politischer Prozesse, also Gesetze, Staatsverträge, Behörden und Entscheidungen.

In Deutschland wirken viele Akteure mit: Europäische Kommission, Bundesverfassungsgericht, Bundesländer, Landesmedienanstalten, öffentlich-rechtliche Rundfunkräte, Kommissionen wie KEK zur Konzentrationskontrolle und KEF zur Finanzaufsicht über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, das Bundeskartellamt und die Rundfunkkommission der Länder. Hinzu kommen Parteien, Fraktionen und Verbände. Die Bundesländer regeln gemeinsame Medienpolitik zu einem großen Teil in Medienstaatsverträgen.

Leitbilder und Rundfunkordnung

Medienpolitisches Handeln kann durch Zensur, wie in Diktaturen, oder durch Gewährleistungen wie Meinungsfreiheit, politische Pluralität und Marktzugang geprägt sein. Drei normative Leitbilder sind besonders wichtig. Eine liberale oder neoliberale Position vertraut stark auf den Markt; die Aussage des Publizisten Johannes Gross, die beste Medienpolitik sei gar keine, steht für diese Haltung. Eine solche Nichtregulierung wäre aber selbst eine medienpolitische Grundsatzentscheidung. Demgegenüber steht eine etatistische Medienpolitik, die möglichst kleinteilig reguliert. Die ordoliberale Politik sucht einen Ausgleich zwischen bewusst gesetzter Ordnung für Gesellschaft, Staat und Wirtschaft und den individuellen sowie unternehmerischen Freiheitsrechten.

In Deutschland ist Medienpolitik bislang weitgehend Ländersache. Dies hängt auch mit den negativen Erfahrungen zentraler Propaganda und Medienlenkung unter Joseph Goebbels von 1933 bis 1945 zusammen. Die deutsche Medienpolitik bewegt sich zwischen föderaler Kooperation und einem ordoliberalen Grundverständnis.

Technische Entwicklungen haben Medienpolitik immer wieder verändert, etwa Massenpresse, Rundfunk und Internet. In den 1980er Jahren wurde in Deutschland wie in vielen europäischen Ländern der private Rundfunk eingeführt. Maßgeblich für das duale Rundfunksystem waren Urteile des Bundesverfassungsgerichts, zum Beispiel von 1961, 1971 und 1981. Auf Grundlage dieser dualen Rundfunkordnung regelten die Bundesländer im Staatsvertrag zur Neuordnung des Rundfunkwesens 1987 das Nebeneinander von öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk. Seitdem wurde dies durch zahlreiche Rundfunkänderungsstaatsverträge fortgeschrieben.

Unterschieden wird außerdem zwischen reaktiver und gestaltender Medienpolitik. Reaktive Medienpolitik reagiert auf Entwicklungen; gestaltende Medienpolitik entwickelt im Dialog mit Medienwirtschaft und gesellschaftlichen Gruppen neue institutionelle und organisatorische Rahmenbedingungen.

Internationale Perspektive

Medien- und Kommunikationspolitik hängen stark von der Geschichte des jeweiligen Mediensystems und von der Struktur des politischen Systems ab. Frankreich wird eher als etatistisch-präsidential geprägt beschrieben. In Deutschland bestimmen Föderalismus und Verfassungsrecht die Regeln und Abläufe. Großbritannien arbeitet mit einem System von checks and balances, also gegenseitiger Kontrolle, sowie mit Kommissionen und Selbstverpflichtungen. In den USA gibt es laut Artikel nur vereinzelte Intellektuelle, die demokratische Eingriffe gegen die „Konsensmaschine der Medienindustrie“ fordern.

Ein Bewusstsein für internationale Medienpolitik entstand nach Kleinsteuber erst in den frühen 1970er Jahren. In der UNESCO stritten Staaten der „Zweiten“ und „Dritten Welt“ mit westlichen Staaten. Der Westen forderte einen „Free Flow of Communication“, also einen unbehinderten globalen Kommunikationsfluss. Kritiker sahen darin eine Mediendominanz oder einen „Medienimperialismus“ des reichen Westens, der Kommunikationsströme kontrolliere und für eigene Interessen nutze. Der Streit führte zum Austritt einiger Staaten aus der UNESCO; inzwischen sind sie zurückgekehrt, doch laut Kleinsteuber wirkte der Autoritätsverlust fort.

Trotzdem gewinnen internationale Organisationen wie Europäische Union, WTO und UNESCO durch Europäisierung und Globalisierung an Bedeutung. Medienregulierung ist nicht mehr allein Sache des Nationalstaats. Der Beihilfestreit des deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit der Wettbewerbskommission der EU zeigte dies deutlich. Jarren beschreibt heutige Medienpolitik deshalb durch „Politische Mehrebenensysteme, verflochtene Entscheidungsarenen, komplexe Akteurskonstellationen (...)“.

Aktuelle Problemfelder

In autoritär oder diktatorisch geführten Staaten stehen weiterhin Grundfragen der Medien- und Meinungsfreiheit im Mittelpunkt, zum Beispiel in Russland oder China. In demokratischen Staaten zeigen andere Konflikte medienpolitische Probleme: Die Abhörskandale der Murdoch-Blätter in Großbritannien machten deutlich, welche politischen Risiken eine Dominanz kommerzieller publizistischer Medien haben kann. Netzpolitik, Urheberrechtsdebatten und das Aufkommen der Piratenpartei stärkten ebenfalls die Aufmerksamkeit für Medienpolitik.

Ein wichtiges Problem sind Besitzverhältnisse und Konzentrationsprozesse. Seit der Machtkonzentration im Hugenberg-Konzern gilt die Verbindung von Medieneigentum und politischer Macht als besonderes Risiko. Als Beispiele nennt der Artikel Wladimir Putin, Silvio Berlusconi und Rupert Murdoch. In Deutschland wurden nach dem Konkurs der Kirch-Gruppe 2003 Verflechtungen zwischen Politik und Medienwirtschaft bekannt. Laut Presseberichten erhielt Helmut Kohl zwischen 1999 und 2003 jährlich rund 300.000 Euro Beraterhonorare von Leo Kirch, meist ohne nachweisbare Gegenleistung. Heute treten zunehmend profitorientierte Finanzinvestoren und Private-Equity-Unternehmen an die Stelle alter Verlegerdynastien.

Ein zweites Problem ist Distribution und Konvergenz. Noch ist offen, über welche physischen Datenträger journalistische Angebote künftig zu den Konsumenten gelangen. Einerseits bestehen Mediengattungen wie Presse, Hörfunk und Fernsehen weiter, andererseits verbinden Online-Angebote immer stärker Print-, Audio- und Videoelemente. Auch Rundfunk- und Zeitungsangebote im Internet ähneln sich zunehmend. In fast allen Bundesländern wird Rundfunk stärker von UKW auf DAB+ verlagert; zugleich wird diskutiert, ob für kleinere Programme eine Verbreitung über das Internet genügt.

Auch Mediennutzung und Datenschutz verändern Medienpolitik. Social Communities wie Facebook und XING, Blogs und User-generated Content schaffen neue Formen von Öffentlichkeit und Konkurrenz für traditionelle Verlage. Zugleich entstehen Datenschutz- und Urheberrechtsprobleme, weil Konsum und Produktion im Internet verschwimmen. Hachmeister spricht in diesem Zusammenhang von Utopien eines „digitalen Kommunismus“.

Ein zentrales deutsches Thema ist die Rolle von ARD und ZDF im digitalen Zeitalter. Dabei geht es um die Höhe der Rundfunkgebühr, die ab 2013 als Haushaltsabgabe bezeichnet wird, um das alternde Publikum der öffentlich-rechtlichen Sender und um die Legitimität ihrer Online-Aktivitäten. Vertreter privater Medienunternehmen, besonders der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger, kritisieren diese Online-Angebote regelmäßig.

Die politische Bedeutung von YouTubern und Social Media wurde 2019 besonders sichtbar. Am 18. Mai 2019 veröffentlichte Rezo auf seinem Zweitkanal Rezo ja lol ey das Video „Die Zerstörung der CDU.“. Es erreichte innerhalb kurzer Zeit mehrere Millionen Aufrufe und wurde stark diskutiert. Thematisch ging es unter anderem um die Urheberrechtsreform der Europäischen Union und Artikel 13 beziehungsweise 17, Digitalpolitik, Influencerkommunikation, Umwelt- und Migrationspolitik sowie die Forderung, Menschen jeder Altersklasse ernst zu nehmen. Rezo kritisierte vor allem die CDU, aber auch SPD-Politiker, und rief dazu auf, bei der Europawahl CDU, SPD und AfD nicht zu wählen. Die CDU reagierte unter anderem mit der Ankündigung eines Gegenvideos durch Philipp Amthor, das nicht veröffentlicht wurde, und mit Kritik von Annegret Kramp-Karrenbauer an vermeintlicher „Meinungsmache“. Union und SPD verzeichneten bei der Europawahl 2019 starke Verluste.

Kritik an Medienpolitik betrifft besonders ihre Unübersichtlichkeit und mögliche Interessenkonflikte. Medienunternehmen beobachten medienpolitische Prozesse selbst journalistisch, obwohl sie von Regulierung ökonomisch und publizistisch betroffen sind. Das kann journalistische Unabhängigkeit erschweren. Kritiker wie Stefan Niggemeier und Peer Schader forderten 2005 in der „Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung“: „Schafft die Landesmedienanstalten ab!“. Das Institut für Medien- und Kommunikationspolitik warf der deutschen Medienpolitik Rückständigkeit und Überkomplexität vor und forderte einen „neuen, aufgeräumten Medienstaatsvertrag“ sowie eine zentrale Regulierungsagentur nach dem Vorbild der britischen Ofcom. Der Medienrechtler Thomas Vesting sieht die Orientierung des Medienrechts am Modell der Rundfunkregulierung langfristig als Auslaufmodell. Lutz Hachmeister beschreibt Medienpolitik als „Metapolitik“, weil sie beeinflusst, wie über Politik insgesamt gedacht und geredet wird.