Öffentlicher Haushalt

Begriff und Grundprinzip

Der öffentliche Haushalt ist die zusammenfassende Darstellung der öffentlichen Finanzwirtschaft. Er dient der Rechnungslegung haushaltsführender Stellen, etwa des Bundes, der Bundesländer, Gemeinden, Gemeindeverbände, Anstalten des öffentlichen Rechts und Körperschaften des öffentlichen Rechts. Der zukünftige Haushalt wird im Haushaltsplan festgehalten.

Die Rechnungslegung erfolgt nach kameralistischen oder doppischen Grundsätzen. Die Kameralistik stellt vor allem Einnahmen und Ausgaben beziehungsweise den Geldverbrauch gegenüber. Die Doppik ist eine an der doppelten Buchführung orientierte Haushaltsführung; in Deutschland wird sie insbesondere auf kommunaler Ebene schrittweise auf der Grundlage des HGB eingeführt.

Öffentliche Stellen verfolgen nicht wie Unternehmen das erwerbswirtschaftliche Prinzip der Gewinnmaximierung, sondern das Prinzip der Ausgabendeckung. Maßgeblich ist daher das Bedarfsdeckungsprinzip: Die für öffentliche Aufgaben erforderlichen Ausgaben sollen durch Einnahmen gedeckt werden. Ein Einnahmenüberschuss wird nicht als Gewinn, sondern als Überschuss bezeichnet. Öffentliche Stellen stehen außerdem nicht im Wettbewerb, sondern üben ein hoheitliches Verwaltungsmonopol aus.

Aufgaben und Bindungswirkung

Öffentliche Haushalte haben je nach staatlicher Ebene unterschiedliche Schwerpunkte. Der Staatshaushalt umfasst beispielsweise Landesverteidigung, Entwicklungshilfe und Zinsen für Staatsanleihen. Haushalte staatlicher Untergliederungen betreffen stärker die Bevölkerung vor Ort, etwa kommunale Investitionen und soziale Transferleistungen.

Eine Hauptaufgabe ist der Betrieb einer Infrastruktur, die im Rahmen der Daseinsvorsorge allen Mitgliedern der Gesellschaft als Staatsleistung zur Verfügung steht. Dazu gehören insbesondere Bildungswesen, Rechtswesen, Sicherheitswesen und Gesundheitswesen. Die wirtschaftlichen Fragen öffentlicher Haushalte untersucht die Finanzwissenschaft.

Der Haushalt ist eines der wichtigsten Planungsinstrumente öffentlicher Stellen. Er muss regelmäßig aufgestellt werden, zum Beispiel nach § 78 Abs. 1 GemO NRW, und bezieht sich auf einen bestimmten zukünftigen Zeitraum von einem Kalenderjahr (§ 78 Abs. 3 GemO). Er ist systematisch bis zu detaillierten Positionen wie „Kapiteln“ und „Titeln“ gegliedert; die verbindliche Ordnung ist in der Gemeindehaushaltsverordnung festgelegt.

Der Haushaltsplan wirkt nach außen und innen. Gegenüber den Bürgern hat er normsetzenden Charakter, weil darin unter anderem die Steuersätze für das Haushaltsjahr festgesetzt werden. Für die Verwaltung ist er verbindlich: Aufgaben und Maßnahmen dürfen nur nach den Festsetzungen des Haushaltsplans durchgeführt werden. Aufträge, Investitionen und sonstige Ausgaben dürfen insbesondere nur erteilt werden, wenn die erforderlichen Haushaltsmittel zur Verfügung stehen und die Ausgaben im Haushaltsplan vorgesehen sind (§ 85 Abs. 1 GemO). Die Entscheidung über den Haushalt gehört zu den wichtigsten Aufgaben des Gemeinderates (§ 41 Abs. 1 h GemO).

Haushaltsausgleich und finanzielle Risiken

Ziel der Haushaltsaufstellung ist der Haushaltsausgleich. Dabei genügt kein rein formaler, buchhalterischer Ausgleich, denn formal ist jeder Haushalt ausgeglichen. Gefordert ist ein materieller Haushaltsausgleich: Die haushaltsführende Stelle muss neben den laufenden Ausgaben auch Zins- und Tilgungsverpflichtungen für Kredite aus laufenden Einnahmen bestreiten können.

Auf Bundesebene bezeichnet der Finanzierungssaldo haushaltsrechtlich die Differenz zwischen Einnahmen und Ausgaben. Kreditmarkttransaktionen, Rücklagenbewegungen, die Abwicklung kassenmäßiger Überschüsse und Fehlbeträge sowie Münzeinnahmen werden dabei aus Einnahmen und Ausgaben herausgerechnet (§ 13 Abs. 4 BHO).

Ein materieller Ausgleich ist schwierig, weil Einnahmen auf Steuerschätzungen beruhen, während der größte Teil der Ausgaben gesetzlich feststeht. Sind die Einnahmen im Haushaltsvollzug geringer als geplant, können Deckungsprobleme entstehen. Im kommunalen Haushalt gilt der Ausgleich als erreicht, wenn die Zuführung vom Verwaltungshaushalt an den Vermögenshaushalt mindestens den planmäßigen Tilgungsleistungen entspricht; außerordentliche Tilgungen bleiben unberücksichtigt. Eine höhere Zuführung bildet die „freie Spitze“, eine geringere einen Haushaltsdefizit. Praktisch kann ein Fehlbedarf auch entstehen, wenn die vorgesehenen Ausgaben des Verwaltungshaushalts insgesamt seine Einnahmen übersteigen.

Ein rechnerischer Ausgleich kann dadurch erreicht werden, dass Mittel des Vermögenshaushalts in den Verwaltungshaushalt fließen. Tatsächlich wird dann Vermögen, etwa durch die Veräußerung von Grundstücken oder kommunalen Beteiligungen, zur Finanzierung laufender Ausgaben eingesetzt. Kann eine Kommune den Ausgleich nicht erreichen, ist ein Haushaltssicherungskonzept erforderlich (§ 76 Abs. 1 GemO).

Die „freie Spitze“ ist der positive Saldo des Verwaltungshaushalts nach Abzug der planmäßigen Kredittilgungen, der an den Vermögenshaushalt abgeführt wird. Sie ist jedoch kein zuverlässiger alleiniger Indikator für die Haushaltsstabilität. Sie kann auch durch Ersatzdeckungsmittel, Rücklagenauflösungen oder Vermögensveräußerungen entstehen. Sinkende Rücklagen können bedeuten, dass in früheren Jahren aufgebautes Vermögen aufgezehrt wird; ohne gleichzeitigen Vermögenserwerb entsteht Substanzverzehr. Nach § 106 HessGemO ist eine Rücklage zum Ausgleich von Einnahmeschwankungen und zur Sicherung der Zahlungsfähigkeit anzulegen. Als Warngrenze gilt der Mindestbetrag von 2 % der durchschnittlichen Ausgaben des Verwaltungshaushalts der letzten drei Jahre nach § 20 Absatz 2 GemHVO. Geringe Tilgungsleistungen lassen einen Verwaltungshaushalt günstiger erscheinen, weil sie die Mindestzuführung zum Vermögenshaushalt senken. Eine Schuldenspirale entsteht, wenn die Zinslast neue Kredite erzwingt und dadurch der Zinsaufwand weiter steigt.

Sparsame und wirtschaftliche Haushaltsführung

Der Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung ist in den regionalen Gemeindeordnungen verankert, zum Beispiel in § 110 Abs. 2 NKomVG. Wirtschaftliches Handeln bedeutet dabei, sparsam zu handeln und zugleich die Auswirkungen auf die Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu berücksichtigen.

Es gibt zwei grundlegende Zielrichtungen:

• Beim Minimalprinzip soll ein bestimmter Erfolg mit dem geringstmöglichen Einsatz an Mitteln erreicht werden.
• Beim Maximalprinzip soll mit einem bestimmten Mitteleinsatz das bestmögliche Ergebnis erzielt werden.

Wirtschaftlichkeit beschreibt somit das optimale Verhältnis von Input, also eingesetzten Mitteln, und Output, also erreichtem Ergebnis. Rechtsgeschäfte, die das öffentliche Haushaltsrecht grob missachten und dem Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung widersprechen, sind sittenwidrig und damit nichtig, wenn der Verstoß beiden Seiten subjektiv zurechenbar ist.

Die einfache Kameralistik macht Wirtschaftlichkeitsaspekte jedoch nicht vollständig transparent, weil sie nur den Geldverbrauch und nicht den gesamten Ressourcenverbrauch erfasst. Deshalb wurde in Deutschland 2003 beschlossen, schrittweise entweder auf die erweiterte Kameralistik beim Bund oder auf die Doppik umzustellen.